Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование - Екатерина Спектор

Согласно вышесказанному следует заключить, что лицензия представляет собой своего рода профессиональный паспорт предпринимателя (юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности. Лицензия, являясь гарантией качества оказываемых услуг и осуществления соответствующего вида деятельности, защищает права неограниченного круга лиц, не участвующих в предпринимательской деятельности.

Указывая на исторический аспект возникновения в нашей стране института лицензирования как разрешительного метода государственного регулирования, следует отметить, что его аналог существовал в Советском Союзе с 20-х гг. XX века, который нашел отражение в обязательных постановлениях Президиума Моссовета РК. и КД. Основной сферой регулирования лицензирования являлась «промысловая деятельность» – торговля с рук, лотков, корзин, открытие различного рода промысловых предприятий (существовало деление на оседлую и передвижную деятельность), для осуществление которой владелец обязан был получить промысловое свидетельство – патент в Мосфинотделе с обязательной его регистрацией в течение семи дней со дня его получения в отделениях милиции[3]. Понятие промысловой деятельности использовалось в самом широком смысле, охватывая производственную, торговую, ремесленную и другие виды деятельности. Осуществление других видов деятельности тоже контролировалось государством, но посредством установления режима государственной регистрации и экспертизы в специальных и уполномоченных на то органах государственной власти. Например, занятие ремонтом и очисткой от сажи отопительных приборов подлежало обязательной регистрации и «прохождению экспертизы при Бюро ремонта и очистки отопительных приборов Управления пожарной охраны города Москвы и области…все прошедшие экспертизу снабжаются регистрационными листками…ответственность за несоблюдение требований…»[4]. За несоблюдение норм в статьях закона предусматривалась санкция – от штрафа до лишения (аннулирования) патента. Таким образом, государство пыталось обеспечить защиту своих граждан (неопределенный круг) посредством разрешительного метода осуществления конкретных видов деятельности. За получение патента и его регистрацию государство взимало сборы в свои бюджетные фонды.

В России понятие «лицензирование хозяйственной деятельности» впервые появилось в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности». Данный период следует отнести условно к первому этапу реформирования режима лицензирования предпринимательской деятельности. Несколько позже основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями, являлся Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Закон предоставлял обширную свободу предпринимательской деятельности, закрепив за собой лишь исключительное монопольное право на осуществление некоторых видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами, орденами, медалями, а также на производство ликероводочных и табачных изделий (п. 1 ст. 21). Но, несмотря на провозглашение свободы предпринимательской инициативы, в Законе существовала норма (п. 4 ст. 21), которая регламентировала, что отдельные виды хозяйственной деятельности могут осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). Тем самым государство установило особый контроль за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией наиболее публичных интересов (экономическая, общественная, экологическая и т. д.). При этом уточнялось, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, будет установлен постановлением Правительства РФ, а именно постановлением от 24 декабря 1994 г. № 1418[5] «О лицензировании отдельных видов деятельности». Так, Правительством РФ были утверждены единые правила ведения лицензионной деятельности в Российской Федерации, перечень лицензируемых видов деятельности, полномочия по лицензированию соответствующих видов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, основания для приостановления и аннулирования лицензий и т. д. Законность данного постановления вызывает сомнения ввиду нарушения им конституционных принципов: права граждан могут быть ограничены только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), что корреспондируется с абз. 3 ч. 1 ст. 49 ГК РФ, устанавливающим, что перечень отдельных видов деятельности, на которые требуется лицензия, определяется законом. Также следует отметить, что постановление не содержало определенного критерия отнесения соответствующих видов деятельности к лицензируемым видам, что также вносило неясность, почему одни виды деятельности подлежали лицензированию, а другие нет. Кроме того, перечень лицензируемых видов деятельности все время пополнялся. Таким образом, правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности складывалось ситуативным образом[6]. Кроме того, наличие множества субъектов принятия нормативных актов (на разных уровнях – федеральном и на уровне субъектов РФ) создавало сложности в определении порядка, условий, критериев лицензирования. Большое количество нормативных правовых актов, принятых на территориальном уровне, также далеко не всегда соответствовало федеральному, поэтому наличие противоречивого правового регулирования экономической деятельности и отсутствие жесткого единого правового остова, который являлся бы отправной точкой для определения критериев и условий лицензирования, поспособствовало возникновению единого закона о лицензировании. Порядок установления платы за лицензию утверждался Минэкономики РФ № СИ-1-Д, Минфином РФ № 04-05-13 1 июня 1995 г.[7]

Вторым этапом реформирования режима лицензирования явилось принятие Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 158-ФЗ). Данный акт представил собой новый шаг на пути упорядочения и унификации законодательства о лицензировании. Новеллой Закона № 158-ФЗ были четко сформулированные легальные определения основных понятий (что ранее отсутствовало в других нормативных актах о лицензировании), таких, как, «лицензия», «лицензирование» «критерии лицензируемых видов деятельности», «принципы лицензирования» и т. п. Имеющееся легальное определение понятия «лицензирование» составило единую базу для всего правового режима лицензирования. Таким образом, применительно к различным видам предпринимательской деятельности, предусмотренной Законом № 158-ФЗ, правовой режим лицензирования стал иметь одинаковое, идентичное для всех правовое содержание. В Законе впервые был закреплен единый перечень лицензируемых видов деятельности (ст. 17), который включал в себя практически все виды деятельности, которые и ранее лицензировались. Данный перечень позволял четко определить те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения защиты публичных интересов, таким образом, исключалась та правовая неопределенность, которая существовала до принятия данного Закона, когда лицензирование появлялось по мере появления и развития отдельных видов деятельности.

Несмотря на введенные новеллы, Закон № 158-ФЗ, тем не менее, содержал огромное количество недочетов и просчетов. Закон № 158-ФЗ охватывал обширный спектр объектов регулирования (лицензируемых видов деятельности), что было вызвано не столько стремительным появлением новых общественных отношений, сколько их характером, содержанием, несоблюдение которых могло бы повлечь общественную опасность для общества и государства. Закон № 158-ФЗ установил более 200 лицензируемых видов деятельности (ст. 17). Но данный перечень не являлся исчерпывающим. Так, абзацем 2 ч. 2 ст. 19 определялось, что лицензированию подлежат также и другие виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено действовавшими до момента вступления в силу данного Федерального закона иными федеральными законами (например, Федеральный закон «О связи», Федеральный закон «О средствах массовой информации», Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Федеральный закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» и т. д.). Таких неохваченных принятым данным Законом лицензируемых направлений предпринимательства насчитывалось более десяти. Притом тот же абз. 2 ч. 2 ст. 19 содержал норму, предусматривающую, что деятельность, подлежащая лицензированию в соответствии с ранее изданными нормативными правовыми актами, но не упомянутая в данном Законе с момента вступления его в силу, признается не нуждающейся в лицензировании. Так, за рамками перечня лицензируемых видов деятельности оказались также ранее лицензируемые виды деятельности, регламентированные постановлениями Правительства РФ и указами Президента РФ, как, например, торговля табачными изделиями, сбор и реализация лекарственных растений, рыболовство, оказание платных юридических услуг и т. д. Однако ряд нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и исполнительных органов субъектов Федерации не только не был отменен, но и активно применялся исполнительными органами государственной власти, что естественным образом осложнило правоприменительную практику. Такое повсеместное неисполнение действующего законодательства о лицензировании органами исполнительной власти явно противоречило положениям ст. 71 Конституции РФ, вторгаясь в исключительную компетенцию РФ, незаконно расширяя перечень лицензируемых видов деятельности, установленных Законом № 158-ФЗ. Данная позиция нашла подтверждение и в позициях Верховного Суда РФ. В информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 октября 1998 г. № СЗ-7/УЗ-819 «О Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» было определено, что установленный Законом порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу Федерального закона иными федеральными законами[8]. В письме Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики»[9] было подтверждено, что в силу п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации и норм ГК РФ правила лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности должны вводиться федеральными законами, а не нормативными актами субъектов Российской Федерации. Определением Верховного Суда РФ от 2 декабря 1997 г. № 9Г97-15 была признана незаконность постановления и.о. губернатора Нижегородской области от 14 июля 1997 г. № 174 «Об упорядочении деятельности по сбору временному складированию, перемещению отходов (в том числе лома) металлов и их сплавов на территории Нижегородской области», которым вводилось лицензирование этой деятельности, и указано, что определение перечня лицензируемых видов деятельности, относящихся к предмету ведения гражданского законодательства, является вопросом исключительно компетенции Российской Федерации, а не ее субъектов[10].