Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» - Владимир Буров

Относительно возможности принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, регламентирующих применение изучаемых институтов, считаем верным суждение М.В. Попова о том, что, по смыслу действующего законодательства (ст. 1 Закона о переводе), правовое регулирование отношений в области перевода земель из одной категории в другую не может осуществляться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.[18]

В связи с этим сомнительна юридическая сила таких нормативных правовых актов, как Положение о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Орехово-Зуевского муниципального района Московской области (утв. Советом депутатов Орехово-Зуевского муниципального района Московской области 28 июня 2007 г. № 60/6).[19]

Поскольку нормы закона являются в том числе и совокупностью понятий, для целей их надлежащего применения к общественным отношениям важно надлежащее понимание используемого понятийного аппарата, включая определение терминов «целевое назначение земель» и «категории земель».

При обсуждении проекта действующего Закона о переводе из него, несмотря на заключения отраслевых комитетов, была необоснованно исключена статья, закреплявшая легальные определения использовавшихся в законе понятий.

В частности, в ней раскрывалось и содержание термина «категория земель» как «части земель в Российской Федерации, характеризующейся единым целевым назначением земельных участков, включенных в нее».[20]

В связи с этим в части, не противоречащей действующему законодательству, сохраняет силу легальное определении категории земель, закрепленное в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР 28 октября 1985 г. № 3453), как части единого государственного земельного фонда, выделяемой по основному целевому назначению и имеющей определенный правовой режим.

Данным легальным определением до настоящего времени оперируют некоторые правоприменительные органы, в частности Счетная палата РФ.[21]

Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судебной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель».[22]

Собственно, под термином «земли» предлагаем понимать всю земную поверхность в границах государства, являющуюся совокупным объектом земельных правоотношений, а целевым назначением земель – юридически закрепленный общий, основной характер их использования, устанавливаемый в зависимости от выполняемой в общественных отношениях роли и с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов.

В земельно-правовой литературе природа целевого назначения земель трактуется преимущественно с позиций публичного права как способа реализации управленческой функции государства.

Так, О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории по целевому назначению как основной способ определения правового режима земель.[23]

Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деление земель по целевому назначению является одним из основных методов регулирования земельных отношений: установление в земельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и возможность изменения их количества только в самом Земельном кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления) позволяют проводить единую государственную земельную политику, направленную на выполнение организующей функции государства по «регулированию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных видов хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы».[24]

С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель».[25]

А.П. Анисимов указывает, что деление земельного фонда на категории является «элементом публично-правового регулирования земельных отношений», порождающим «четкие правовые последствия, выражающиеся в особом содержании их прав и обязанностей по использованию и охране земель».[26]

Правомочие устанавливать целевое назначение связывается большинством отечественных ученых с полномочиями государства по управлению земельными ресурсами и проведением государственной земельной политики.[27]

Согласно доктринальному толкованию Конституционного Суда РФ[28] правомочие государства определять порядок и условия землепользования обусловлено конституционной характеристикой земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяющей требование ее рационального и эффективного использования всеми участниками общественных отношений.[29]

Право государства при осуществлении земельной политики устанавливать «социально-экономические и правовые предписания, которые определяют, как должна использоваться земля» признается и зарубежными исследователями, при этом признается, что конкретные способы реализации данного права выбираются с учетом особенностей исторического развития каждой страны.[30]

Заслуживает внимания предложение В.В. Чубарова учитывать необходимость взаимодействия частного и публичного права при определении правового режима земельного участка, поскольку деление земель по критерию целевого назначения «непосредственно затрагивает гражданско-правовую проблему деления вещей на виды».[31]

Указанное утверждение справедливо, поскольку институт целевого назначения земель носит комплексный характер и первоначально возник в частном праве (более известен в гражданском праве как институт «назначения вещи» – способа установления предела осуществления субъективных прав) и только впоследствии был усовершенствован для целей регулирования земельных отношений.

Термин «назначение права» был заимствован из понятийного аппарата теории «социальных функций» права (Л. Дюги и др.), согласно которой право собственности является не столько субъективным правом, сколько социальной обязанностью[32], т. е. любое имущество должно использоваться с учетом общественных интересов, в противном случае правообладателей необходимо понуждать к использованию имущества по социальному назначению или прекращать их права.[33]

Как впоследствии отмечал В.П. Грибанов относительно принципа наделения субъективным правом с определенным назначением, «в ряде случаев закон определяет назначение субъективного права не прямо, а косвенно, путем определения назначения того или иного имущества» (например, назначение земель), при этом особенно важна роль закона в установлении назначения имущества, когда оно по потребительским свойствам может выполнять самые разнообразные функции.[34]

Целевое назначение земельного участка по гражданско-правовой природе является пределом осуществления прав на него – «законодательно очерченными границами деятельности управомоченных лиц по реализации возможностей, составляющих содержание данных прав»[35]. Так, Верховный Суд РФ квалифицировал целевое назначение как «предел эксплуатации земель»[36]. Е.А. Суханов также квалифицирует целевое назначение как «установление законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным».[37]

Как отмечает О.А. Поротикова, «исходя из легального понимания пределов, назначению в настоящее время в ГК РФ отводится вспомогательная роль в рамках отдельных правовых институтов… Именно поэтому оно относится к группе специальных пределов осуществления».[38]

По мнению Г.А. Гаджиева, установление правил целевого использования земли представляет собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т. е. установление его пределов (границ).[39]

В отличие от публичных ограничений права пределы осуществления права действуют в силу прямого указания закона, не требуют регистрации в публичных реестрах и компенсации правообладателям имущества.

В современном гражданском праве регулирование правового режима имущества посредством установления его назначения, установления ограничений на изменение назначения применяется только в отношении особо ценного или социально полезного имущества, например в отношении жилых помещений.

Отчасти это объясняется и тем, что назначение рукотворных вещей, как правило, предопределяет потребительские свойства, которые моделируются при их создании для удовлетворения конкретных потребностей, и иное их использование затруднительно.