Эксперт № 39 (2014) - Эксперт Эксперт

Дисбалансы и риски

Одна из причин слабости и неэффективности российских партий — в застое, длительном необновлении партийного руководства. Так, лидеры КПРФ, ЛДПР, «Яблока» находятся на своих постах по двадцать и более лет. В объединениях, которые возникли позже, наблюдается та же картина.

Но главная причина системной деформации партий заключается в том, как выстроено у нас соотношение ветвей власти. Доминирование исполнительной власти (являющееся одной из характерных и традиционных черт российской политической цивилизации) и соответствующая слабость парламентской ветви, очевидно, сказываются на роли и влиянии партий. Именно исполнительная власть есть центр реальной политической дискуссии, обсуждения альтернатив и принятия решений. А так как формируется она не путем выборов и имеет лишь относительную зависимость от представительных учреждений, то последние оказываются на вторых ролях — и на федеральном уровне, и в регионах.

Парламенты лишь в малой степени контролируют исполнение бюджетов, формирование и реализацию госпрограмм. Поскольку они не влияют на эти процессы, то не становятся, как, например, в США, центрами лоббистской деятельности. Соответственно, и партии оказываются малоинтересны спонсорам, что порождает их хроническую ресурсную слабость.

Все это приводит к тому, что при кажущемся обилии политических институтов, политика в России по факту деинституционализирована. Закрытый, непубличный и неформальный сегмент в ней значительно обширнее, чем область публичной политики и массового участия. Это сужает влияние общества на принимаемые решения и приводит к ряду социальных деформаций.

Одна из них связана с тем, что за бортом политического процесса оказывается актив гражданского общества, желающий участвовать в политике (в значительной мере это молодежь). Лишь небольшая его часть вовлечена в деятельность официальных общественных структур. Во-первых, потому что далеко не все из них являются реальными кадровыми лифтами. Во-вторых, потому, что дискуссия на действующих общественных площадках редко влияет на происходящие в стране процессы. По большей части она лишь «выпускает пар» или сконцентрирована на мелких деталях.

В результате немалая часть гражданского актива не может проявить себя и оказывается, по сути, не востребована политической системой. В то же время сама система нуждается в новых лицах, для чего принимаются все новые и новые кадровые программы.

Основными рисками этой ситуации являются, с одной стороны, снижение эффективности управления, а с другой — появление питательной среды для оппозиционных и антисистемных настроений. Как показывает опыт и «арабской весны», и ряда других «демократических революций», в посттрадиционных обществах с закрытыми элитарными режимами именно невостребованные активные социальные группы становятся проводниками деструктивных процессов.

Однако не только активные люди политически отчуждены. Более широкие массы, несмотря на проявляемую лояльность (или пассивность), также не включены полноценно в политику. При нынешнем высоком политическом подъеме их активность не переведена в электоральное русло, не реализована в партийной системе. Отсутствие институционализированных каналов для выявления и локализации общественных настроений создает риски: система может оказаться неспособной вовремя и адекватно среагировать на снижение своей легитимности. Например, в случае ухудшения социально-экономической ситуации.

Поскольку реальные центры политического влияния находятся в основном в непубличной, закрытой части системы, весь фокус внимания страны сосредотачивается на одной фигуре — фигуре ее президента. В условиях нарастания внешних угроз вместе с рейтингами доверия возрастает и его политическая ответственность. По сути, рейтинги — это и есть ее выражение, они фиксируют ожидания, а не только лояльность. Такая концентрация ответственности создает очень высокие системные риски, которые были бы слабее в случае ее распределения между ветвями власти и политическими институтами.

Создать оппозицию

Чтобы преодолеть эти риски и укрепить государство, России нужна открытая политическая система с сильной парламентской оппозицией. Как показывает опыт стран, прошедших аналогичный путь, ее создание в относительно короткие сроки невозможно без активного участия государства, ставящего перед собой цели реальной политической модернизации и повышения качества системы власти.

Это означает, что на повестке дня стоит продолжение и активизация политических реформ. И первым делом речь идет о партийной системе.

Нужна санация парламентских партий, их кадровое обновление. Поскольку это не происходит естественным путем, вполне допустимо применение «институциональной инженерии», то есть ручной настройки партий. Вмешательство государства в эту область вполне оправданно — иначе изменений здесь не произойдет.

В данном случае можно обратиться к опыту посттрадиционных обществ, некогда поставивших перед собой цель построить демократию. Яркий пример — Япония, где после Второй мировой войны партийные институты конструировались властью или при участии власти и таким же образом реформировались. Демократические институты и новые политические традиции создавались искусственно, однако в итоге прижились и показали свою эффективность. Получилось это не сразу, стране понадобилось несколько десятилетий, чтобы прийти к развитой парламентской системе. Но правильный выбор «развилок» на каждом этапе и следование единожды поставленной цели — конструирование успешного, современного, внутренне сбалансированного государства и общества, преодоление архаизмов — в конце концов дали результат.

Необходимо реформировать внутреннее устройство партий. Они должны стать массовыми, и здесь уместны требования к числу членов. Для сохранения малых партий можно ввести понятие региональной или местной партии — это нормально для федеративных государств и в настоящее время не создает никаких угроз сепаратизма. Кроме того, партии нужно сделать открытыми и демократичными. Партийные органы должны формироваться в результате реальных внутрипартийных выборов, для чего нужны механизмы открытого выдвижения и самовыдвижения кандидатур, тайного голосования, честного подсчета голосов и т. д.

Для отбора кандидатов на выборы следует сделать обязательными партийные праймериз. Они должны стать открытыми и конкурентными, а их результаты — обязывающими при формировании списков.

Необходимо восполнить дефицит политического предложения на праволиберальном фланге, создав здесь одну или две сильные партии с возможностью их превращения в парламентские.

Для того чтобы обеспечить полноценное политическое представительство, следует рассмотреть возможность изменений в избирательной системе.

Так, эффективным может стать проведение парламентских выборов по системе двух- или трехмандатных округов. Такая схема применялась во многих странах (в том числе и в Японии) и позволяла увеличить представительство оппозиции, а также смягчить один из основных недостатков мажоритарной системы — потерю голосов избирателей, проголосовавших за непобедивших кандидатов.

В двух- или трехмандатном округе победителями являются кандидат, который набрал большинство голосов, и следующие за ним по числу голосов один или два кандидата (соответственно, от других партий).

Применение похожей системы, например, в Аргентине в первой четверти прошлого века модернизировало ее политическую систему, создало сильную парламентскую оппозицию, усилило политическое влияние средних прослоек общества в противовес традиционной олигархии.

Альтернативным вариантом является двухтуровая система выборов в одномандатных округах, применяемая во Франции (когда в случае недобора лидирующим кандидатом 50% голосов проводится второй тур). Она также исключает потерю голосов избирателей, а кроме того, мотивирует партии создавать альянсы и консолидирует оппозицию.

В то же время политическая модернизация не даст результатов без усиления роли и веса представительной ветви власти. Речь идет об участии парламентов в формировании органов исполнительной власти и контроле за их деятельностью, включая прежде всего бюджетный процесс.

Безусловно, реалистичность данного предложения для современной России можно подвергнуть сомнению. Тем не менее нужно искать способы модернизации политической системы, а также снижения коррупции и повышения качества управления. Что особенно важно в нынешних условиях, когда нам необходимо сокращать внутренние издержки.

В не раз уже упоминавшейся Японии после войны перешли к парламентской модели формирования правительства. В итоге это не ослабило исполнительную власть, а сделало ее более эффективной. При работоспособной партийной конфигурации (система с доминирующей партией и сильной оппозицией; двухпартийная система; двухблоковая система), исключающей перманентные парламентские кризисы, такая модель обеспечивает кадровое обновление власти и ее представительность, связь с обществом.