Всемирная история: в 6 томах. Том 4: Мир в XVIII веке - Коллектив авторов

Почти одновременно с Сенатом был создан институт фискалитета во главе с обер-фискалом, который был призван обеспечить соблюдение законности чиновниками всех рангов и, таким образом, был направлен на борьбу с коррупцией и казнокрадством. В 1722 г. с этой же целью возникли органы прокуратуры во главе с генерал-прокурором, который одновременно фактически руководил работой Сената и являлся посредником между ним и государем. В последующие годы роль и место генерал-прокурора в системе административного управления менялись в зависимости от места и роли Сената, а также от того, как складывались отношения между конкретными лицами, занимавшими этот пост, и монархами.

С 1717 г. Петр I приступил к созданию коллегий — наиболее значимой части его административной реформы. В качестве образца была использована шведская система центрального управления, основанная на принципах камерализма. Эта теория государственного строительства предполагала наделение каждого ведомства в системе исполнительной власти функциями управления в строго определенной сфере. Власть новых учреждений распространялась уже на всю территорию страны. При этом ряд специальных актов строго фиксировал сферу компетенции каждой коллегии, ее функции, штатное расписание, обязанности каждого чиновника. На первом этапе реформы было создано девять коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три занимали в коллежской системе особое место и были подотчетны непосредственно государю. В последующее время статус и функции ряда коллегий, в особенности связанных с управлением финансами и промышленностью, менялся в связи с изменениями правительственной политики. Уточнялся и претерпевал изменения и состав коллегий. Уже в 1721 г. они пополнились особой, Духовной коллегией — Святейшим Синодом. В 1722 г. была создана Вотчинная коллегия, а из Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия.

При жизни Петра I возникло еще несколько центральных ведомств, по своему статусу равных коллегиям. Одним из них был Главный магистрат, которому было вменено в обязанность контролировать деятельность образованных тогда же городовых магистратов в уездных, провинциальных и губернских городах. Создание Главного магистрата завершило начатую еще в 1699 г. реформу городского управления, с этого времени выделившегося в отдельную ветвь власти, сочетавшую элементы самоуправления с государственным контролем и регулированием. Еще одним центральным ведомством, обязанным своим рождением Петру Великому, стала Тайная канцелярия — орган политического сыска, первоначально созданный как временное учреждение для следствия по делу царевича Алексея Петровича, но затем заменивший существовавший до этого Преображенский приказ. Тайная канцелярия просуществовала до 1762 г., а после ее ликвидации Петром III функции политического сыска перешли к Тайной экспедиции Сената.

Новая административная система задумывалась и создавалась Петром I таким образом, чтобы на основании законов, уставов и регламентов она работала четко, бесперебойно, как хорошо отлаженный часовой механизм. Однако поскольку при этом законодательство никак не определяло статус самой самодержавной власти, и она, таким образом, носила внеправовой характер, а на практике государь мог вмешиваться в решение любых вопросов на любом уровне, в полной мере достичь задуманного было в принципе невозможно.

После смерти Петра Великого, в условиях, когда на престоле последовательно оказывались люди, не обладавшие достаточной политической волей, видением и пониманием стратегических задач развития страны или попросту способностями к управлению, стало очевидно, что созданная первым российским императором система управления имеет существенную лакуну. Правительствующий Сенат в силу своей широчайшей компетенции и принятых в нем процедур обсуждения и согласования решений не мог выполнять функции оперативного управления. Это привело к созданию сперва Верховного тайного совета (1726–1730), а затем Кабинета министров (1730–1740) — законосовещательных и одновременно правительственных органов, состоявших из руководителей важнейших коллегий и наиболее доверенных лиц императоров и императриц. Статус и роль в управлении этих и иных аналогичных органов (Конференция при Высочайшем дворе, 1756–1762; Совет при Высочайшем дворе, 1769–1796), наряду с личными канцеляриями государей (Кабинет Петра I, Кабинет Елизаветы Петровны, канцелярии статс-секретарей Екатерины И), были различны, однако сам факт их существования указывает на особенности российского самодержавия XVIII в.

В первые послепетровские десятилетия в условиях жесточайшего финансового кризиса были приняты меры по сокращению расходов на содержание государственного аппарата, что привело к ликвидации ряда ведомств как в центре, так и на местах. С восшествием на престол в 1741 г. императрицы Елизаветы Петровны созданная ее отцом структура органов управления была восстановлена в полном объеме, а в царствование Екатерины II (1762–1796) начался новый этап ее реорганизации, связанный с перераспределением властных полномочий между центром и периферией, с одной стороны, и сосредоточением в центре отраслей управления, связанных исключительно с обеспечением безопасности страны (финансы, иностранные дела, армия и флот) — с другой. В 1763 г. была также осуществлена реформа Сената, разделенного отныне на шесть департаментов, между которыми были распределены все его основные функции. По замыслу Екатерины, Сенат в первую очередь должен быть «хранилищем законов», т. е. его основная обязанность состояла в контроле за соблюдением законности всей системы управления страной. В 1773 г. было создано новое центральное ведомство — Экспедиция государственных доходов, заменившая ряд прежних финансовых учреждений и постепенно сосредоточившая в своих руках управление всеми финансами страны, что позволило упорядочить в целом финансовую сферу и предпринять первую попытку составления государственного бюджета.

В конце XVIII в. с приходом к власти Павла I была фактически осуществлена контрреформа: восстановлены ликвидированные в 80-е годы центральные ведомства, связанные с управлением промышленностью и торговлей, и соответствующие функции вновь сосредоточены в центре, причем теперь они были подчинены непосредственно императору. По мнению некоторых исследователей, павловская реформа обнаружила и тенденцию к отходу от заложенных Петром I принципов коллегиального управления и переходу к министерской системе, что выразилось, в частности, в наименовании министром главы реорганизованной в 1800 г. Коммерц-коллегии.

Помимо центральных органов административного управления в качестве общеимперского института в течение XVIII столетия постепенно формируется и институт императорского двора. Начало этому процессу было положено уже Табелью о рангах Петра Великого, в которой придворные чины были введены в единую систему государственной службы наравне со статскими и военными. В дальнейшем двор как институт складывался на основе преимущественно западноевропейских образцов, а также с учетом имперских традиций Античности и Византии. Со временем он приобрел значение важнейшего политического символа со специфическими ритуалами, обрядами, нормами и правилами поведения. При Павле I в 1797 г. на свет появилось Учреждение об императорской фамилии: законодательный акт, которым семья российского императора была также фактически превращена в один из государственных институтов. Для управления имуществом царской семьи в том же году было создано специальное центральное ведомство — Департамент уделов, причем его глава тоже получил наименование министра.

ЦЕНТР И ПЕРИФЕРИЯ В ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII ВЕКА. ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

К концу XVII в. территориально-административное устройство России и соответствующая ему система управления отдельными регионами страны имели неоднородный характер. Постепенно входившие в состав Московской Руси земли в соответствии со средневековыми традициями получали различный правовой статус, зачастую сохраняя некоторые традиционные органы власти местных народов. В центре для руководства ими создавались специальные ведомства. Так, например, после покорения Казанского ханства, примерно на рубеже 50-60-х годов XVI в. возник Приказ Казанского дворца. В XVII в. в его юрисдикцию входили Казань и Свияжск с пригородами, Сурско-Волжское междуречье, левобережье Волги, Приуралье, мещерские города и Нижняя Волга, включая Астрахань, Саратов и Царицын. В середине XVII в. Астрахань перешла в ведение Посольского приказа, т. е. внешнеполитического ведомства. До 1637 г. Приказ Казанского дворца ведал также Сибирью. В 1637 г. для управления ею был создан специальный Сибирский приказ. Особым было управление и Новгородской землей, в отличие от Центральной России, делившейся не на уезды, а на пятины: с 1599 г. существовал Новгородский приказ (Новгородская четверть). В 1670 г. в ведение этого приказа была передана Смоленская земля, до этого (с 1654 г.) находившаяся в ведомстве Посольского приказа, а в 1673 г. был создан Приказ княжества Смоленского. Совершенно особым было управление присоединенной в 1654 г. Левобережной Украиной, имевшей по существу статус автономии, где сохранялись особое административно-территориальное деление на полки, выборные гетман и старшина, а в городах — ратушное самоуправление. В 1662 г. возник Малороссийский приказ, подчиненный Посольскому приказу. В его ведении находились официальные сношения русского правительства с украинскими гетманами, обеспечение размещенных на территории Украины русских войск и т. д.