Двухпалатный парламент Российской Федерации - Олег Булаков

Если влияние норм внутригосударственного права на международное можно назвать первичным, поскольку каждое государство, участвующее в создании международно-правовых норм, исходит из характера и возможностей своего внутреннего права, то в процессе взаимодействия уже существующих норм оно не может не признавать принцип преимущественного значения норм международного права. Этот принцип получил свое выражение в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, со гласно которой участник договора «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».[124]

Под соотношением международного и внутригосударственного права в теории международного права обычно понимают, во-первых, соотношение силы международно-правовых и внутригосударственных норм и, во-вторых, взаимодействие международного и национального права в процессе создания норм международного права и норм национального законодательства.[125] К этому определению хотелось бы добавить: «…и в процессе их реализации».

Но в конечном итоге можно выделить три главных аспекта проблемы соотношения международного и внутригосударственного права.

Первый аспект – влияние внутригосударственного права отдельных государств на образование и развитие принципов и норм международного права и влияние международного права на образование и развитие принципов и норм внутригосударственного права отдельных государств, иначе говоря, фактическое взаимодействие международного и национального права.

Второй аспект – юридическая сила норм международного права, когда речь идет о правовом регулировании отношений, совершающихся внутри государства, и юридическая сила внутригосударственного права, когда речь идет о правовом регулировании международных отношений, т. е. вопросы о формально-юридических способах применения норм международного права на территории государства и норм внутригосударственного права за пределами издавшего их государства, в частности вопросы о рецепции норм одной правовой системы другой правовой системой, о трансформации норм одной правовой системы и т. д.

Наконец третий, главный аспект общей проблемы соотношения международного и внутригосударственного права – коллизии норм внутригосударственного и норм международного права и пути предупреждения и разрешения таких коллизий. С этим аспектом нераз рывно связан анализ выдвигаемых как в теории, так и на практике положений о примате международного права над внутригосударственным, или о примате внутригосударственного права над международным, или, наконец, о юридическом равенстве силы международного и национального права.

Таким образом, международное право влияет на работу и на направление работы представительных органов власти, в том числе вторых палат, и прежде всего – в законотворческой деятельности. При реализации международных связей, при реализации норм международного права,[126] Совет Федерации использует специальный набор средств, форм и способов.

Прежде чем перейти к анализу конкретных средств, форм и способов взаимодействия, хотелось бы остановиться на теоретических вопросах форм взаимодействия, влияния международно-правовых актов на деятельность представительных органов. Несомненно, это важнейшее направление взаимодействия международных организаций и национальных органов государственной власти.

Можно обратить внимание на существование двух понятий: создаваемое государством право (система права данного государства) и применяемое в данном государстве право. Второй комплекс значительно шире и сложнее первого, ибо наряду с собственным правом государства он охватывает те находящиеся за рамками национального права нормы, которые подлежат применению или могут быть применены в сфере внутригосударственной юрисдикции. Имеются в виду нормы межгосударственного права, принятые государством и предназначенные для внутреннего регулирования, и нормы иностранного права, применение которых в предусмотренных ситуациях допускается отдельными законами и международными договорами. Но как иностранное право, так и положения норм международного права могут применятся только с разрешения (санкции) норм национального права, и единственной нормой такого разрешения является отсылка. О «трансформации» при отсылке можно и нужно говорить, но не как о превращении норм международного права в нормы национального права, а как о некоторых изменениях положений международных договоров в процессе их применения внутри страны. Различные органы государства, применяя правила международных договоров, учитывают при этом характер социального строя государства, а также особенности его правовой системы. Но это лишь определенное изменение в процессе применения, а не превращение норм международного права в нормы национального права.[127]

Хотелось бы также отметить, что распространившееся в нашей науке понимание правовой системы как категории, включающей в себя и непосредственно право как совокупность юридических норм, и правосознание, и складывающиеся на основе норм правоотношения, и правоприменительный процесс в целом,[128] ни в коей мере не препятствует «проникновению» международно-правовых принципов и норм в правовую систему любого государства. Иначе говоря, сегодня широко признается возможность и реальное участие международно-правовых норм в регулировании определенных внутригосударственных правоотношений, во внутригосударственном правоприменении.

Возвращаясь к анализу конкретных форм взаимодействия Федерального Собрания в международном сотрудничестве, следует отметить, что связи российского парламента осуществляются по трем основным направлениям: с парламентами государств – участников Содружества Независимых Государств,[129] с международными и ре гиональными парламентскими структурами,[130] с национальными парламентами.[131]

Формы этой деятельности весьма разнообразны.

Это и официальные и рабочие визиты делегаций, тематические поездки делегаций на уровне комитетов палат, участие парламентариев в мероприятиях международных парламентских организаций – конференциях, семинарах, «круглых столах», симпозиумах, стажировках.

Государственная Дума и Совет Федерации также принимают с официальными и рабочими визитами делегации парламентариев, руководителей международных организаций, государственных и политических деятелей, ученых, представителей деловых кругов и общественных организаций.

Достаточно динамично развиваются двусторонние связи с парламентами стран СНГ. Главным образом, они осуществляются на основе соглашений о сотрудничестве (подписаны с парламентами Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Киргизии, Молдавии). Важнейшими документами являются, безусловно, Соглашение о Парламентском собрании Союза Беларуси и России, а также Договор о создании Союзного государства, которые определяют характер сотрудничества обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации с обеими палатами Национального Собрания Республики Белоруссия.

Палаты Федерального Собрания РФ осуществляют сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями; утверждают положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза парламента Союзного государства, Межпарламентской ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской ассамблее государств – участников СНГ; определяют порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав.

Так, Советом Федерации утвержден состав депутации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств.[132]

В составе палат созданы специальные органы по взаимодействию с международными организациями, парламентами зарубежных стран. Например, Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств.[133]

Депутации Федерального Собрания Российской Федерации представлены в Парламентском собрании Союза Беларуси и России[134].

В соответствии с Уставом Межпарламентского союза и Положением о Межпарламентской группе Российской Федерации палаты Федерального Собрания в целях обеспечения участия своих членов в деятельности Межпарламентского союза и поддержания межпарламентских контактов в рамках групп по связям с парламентами ино странных государств сформировали Межпарламентскую группу Российской Федерации.[135]