Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции - Анна Соловьева

Однако предпосылкой реализации права на судебное разрешение и рассмотрение публично-правового спора является соблюдение общих правил о подведомственности (предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов)[208], которые закреплены в ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. 27, 29 АПК РФ. При этом из данных законодательных актов невозможно установить, какой критерий является основополагающим при отнесении того или иного публично-правового спора к подведомственности суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Компетенция указанных судов определяется по перечневому принципу, путем указания отдельных категорий дел.

Суды общей юрисдикции обладают широкой компетенцией по разрешению публично-правовых споров. Они рассматривают все споры, связанные с защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ). В данном случае действует общий принцип судебного обжалования любых решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.

В соответствии с ГПК РФ в круг субъектов, чьи действия (бездействия) и решения могут быть обжалованы, включены: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие[209]. Некоторые из данных понятий требуют конкретизации.

Под государственными органами понимаются органы законодательной и исполнительной власти. Изъяты из сферы действия ГПК РФ (ч. 3 ст. 251) и Закона «Об обжаловании в суд…» те решения государственных органов, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации)[210].

Однако в административно-правовой литературе неоднократно отмечалось, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»[211] не упоминают об исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, и данная норма должна быть приведена в соответствие с конституционным законодательством[212].

Конституционный Суд Российской Федерации исключительно по запросам перечисленных в ст.125 Конституции РФ субъектов разрешает в порядке конституционного судопроизводства дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ[213]; конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

Тогда как споры о законности нормативных и индивидуальных правовых актов указанных субъектов, а также споры о соответствии федеральным законам государственно– и административно-правовых договоров относятся к подведомственности судов общей юрисдикции и частично арбитражных судов.

Не могут быть оспорены в порядке глав 24 и 25 ГПК РФ решения и действия (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в отношении которых специально предусмотрен соответствующим законодательством иной порядок судебного обжалования[214]. Особый судебный порядок обжалования установлен: в УПК РФ – для действий (бездействия) и решений органов дознания и предварительного следствия; в КоАП РФ – для постановлений судей, должностных лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Специальный судебный порядок обжалования установлен для судебных актов.

По-прежнему в четком законодательном определении нуждается понятие должностного лица[215]. Должностное лицо – специальный субъект публично-правового спора, однако, в конституционном и административном законодательстве до сих пор отсутствуют четко сформулированные и теоретически обоснованные признаки должностного лица. При рассмотрении публично-правовых споров с участием должностных лиц суды используют понятие «должностное лицо», данное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ и в уголовном праве[216]. Некоторые разъяснения о понятии должностного лица содержались в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»[217].

Указанные определения раскрывают понятие должностного лица как субъекта административной или уголовной ответственности, что не вполне отвечает требованиям административного судопроизводства. Они составлены по формальному, а не материальному признаку и не отражают юридического характера выполняемых обязанностей и полномочий должностного лица[218], во многом они даже напоминают определение государственного служащего. Кроме того, понятия «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные» полномочия сами нуждаются в легальном определении. Отличительной чертой должностного лица выступает именно наличие у него законных полномочий принимать в одностороннем порядке акты властного, юридически обязательного характера, «которые порождают права и обязанности управляемых без их согласия»[219]. Понятие должностного лица, полагаем, должно быть сформулировано в федеральном законодательстве о государственной службе Российской Федерации.

В суд могут обжалованы не только действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающие права и свободы граждан, но и бездействие данных субъектов (ст. 245 гл. 25 ГПК РФ, ч. 2 ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»)[220], то есть невыполнение субъектами публичной власти, возложенных на них обязанностей, что привело к нарушению прав граждан и организаций.

В соответствии с Конституцией РФ и данными законами обжалованию подлежат также решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. При этом решения могут носить индивидуальный или нормативный характер[221], могут исходить как от коллегиальных, так и единоначальных органов государственной власти и управления.

В действующем законодательстве нет определения понятия «решение». Вместе с тем, традиционным в теории административного права, правотворческой и правоприменительной практике считается термин «правовой акт». Он используется в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23)[222], Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и иных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и других органов государственной власти на территории Российской Федерации[223].

Правовой акт – это универсальная форма реализации государственной власти. Он является выражением государственно-властного волеизъявления и направлен на регулирование общественных отношений либо посредством установления правовых норм, либо посредством возникновения, изменения или прекращения правоотношений[224].

Для административного судопроизводства термин «правовой акт» является более приемлемым, по сравнению с термином «решение». Понятие «правовой акт» точно отражает предмет судебного обжалования, так как решения неправового характера не могут стать предметом судебного рассмотрения. В целях обеспечения судебной защиты прав граждан и организаций в сфере публичной власти в законодательстве необходимо раскрыть общее понятие правового акта, провести классификацию основных видов правовых актов (нормативных[225], индивидуальных), дать определение административных договоров и соглашений[226].

Правоприменительная практика Верховного Суда РФ поставила перед теорией административного права еще одну проблему: могут ли стать предметом судебного обжалования акты рекомендательного характера. В административно-научной литературе пока нет точного ответа на этот вопрос, так как юридические свойства рекомендательных актов и правовые последствия их реализации в теории административного права практически не исследованы. Л. А. Сергиенко справедливо отмечает, что в современной управленческой практике «возрастает число норм рекомендательного характера, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния»[227]. Это порождает в свою очередь вопрос об ответственности за неисполнение рекомендуемых действий, а также о возможности обжалования рекомендаций в случае несоответствия их закону.