Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис - Коллектив авторов

Ст. 96 Основных законов вызывала большие споры. Однако особое внимание и юристов начала XX в., и современных исследователей привлекала 87 ст. Она позволяла верховной власти принимать указы, имевшие силу закона, в перерывах между сессиями представительных учреждений. Причем это решение должно было быть внесено в Думу не позже чем через два месяца с момента возобновления ее работы. В противном случае указ прекращал действие. Однако до того момента, пока он оставался в силе, единоличное решение императора фактически приравнивалось закону, и даже в случае его отклонения депутатами никто не мог поставить под сомнение все юридические последствия высочайшего решения{1766}.

Ключевое значение имел сам порядок применения этой нормы. По мнению М.М. Ковалевского, 87-я статья восходила к временным правилам, к которым прибегали еще и до 1906 г. С их помощью министры «обходили» Государственный совет, в котором часто заседали оппоненты действовавших руководителей ведомств. «Чем были в самом деле эти временные правила, незаметно переходившие в постоянные? Да не более как единоличными докладами министра царю, получившими его санкцию, помимо всякого участия Государственного совета даже совещательным голосом»{1767}. И в дальнейшем 87-я статья расширяла пределы, прежде всего, министерской власти. Чрезвычайно-указное право было важным инструментом в руках Совета министров, что даже позволило Ф.Ф. Кокошкину охарактеризовать правительство как законодательное учреждение{1768}. M. M. Ковалевский в шутку предлагал отличать «летний» и «зимний» государственный строй Российской империи. Зимой, когда работали Дума и Государственный совет, «не дремала» периодическая печать, в России была конституционная монархия. Летом, когда и депутаты, и ведущие журналисты столичных изданий отправлялись отдыхать, беспрепятственно законодательствовали министры, и Россия представляла собой типичное «полицейское государство»{1769}.

Однако не следует и преувеличивать значение 87-й статьи. Даже правоведы, относившиеся к ней в высшей степени критически, признавали, что чрезвычайно-указное право неизбежно при любом конституционном порядке. Это было тем более характерно для монархических государств, где верховная власть оставалась блюстителем интересов государства. «И когда… эти интересы требуют безотлагательного установления норм, то монарх не только имеет право, но и обязан избрать для их издания кратчайший путь, т. е. установить их административным распоряжением, другими словами, издать чрезвычайный указ»{1770}. Я.М. Магазинер приводил пример Италии, где конституционное законодательство его в принципе не допускало. Вместе с тем в 1848–1849 гг. там было принято 66 законодательных актов чрезвычайно-указного характера{1771}. В России же за все время работы III Думы правительство прибегло к 87-й статье лишь шесть раз{1772}.

И наконец, в отличие от многих других правовых норм, 87-я статья лишь подчеркивала обновленный характер политической системы, в соответствии с которым любой закон, даже изданный в чрезвычайных обстоятельствах, нуждался в санкции представительных учреждений. В этом отношении «по своему тексту и подлинному смыслу 87-я статья выражает в большей степени готовность признавать естественное право народного представительства, чем многие другие статьи Основных законов»{1773}.

Несмотря на то что Основные законы чрезвычайно подробно описывали сферу компетенции императора, они не позволили в полной мере избежать пробелов в праве. Это касалась и 87-й статьи, в которой не уточнялось, что такое «чрезвычайные обстоятельства» или же «прекращение» работы законодательных учреждений{1774}. «Представительный строй» надстраивался на фундаменте самодержавной монархии. По этой причине многое зависело от того, как оценивал складывавшуюся политическую систему император. Вроде бы Манифестом 17 октября 1905 г. основной вопрос был разрешен: Россия переходила к конституционной монархии. 15 октября 1905 г. С.Ю. Витте четко обозначил императору имевшиеся альтернативы: диктатура или конституция{1775}.[146] Накануне подписания Манифеста, 16 октября, царь писал Д.Ф. Трепову: «Я сознаю всю торжественность и значение переживаемой Россией минуты и молю милосердного Господа благословить Промыслом Своим нас всех и совершаемое рукой моей великое дело. Да, России даруется конституция. Немного нас было, которые боролись против нее. Но поддержка в этой борьбе ниоткуда ни пришла. Всякий день от нас отворачивалось все большее количество людей, и в конце концов случилось неизбежное. Тем не менее, по совести, я предпочитаю даровать все сразу, нежели быть вынужденным в ближайшем будущем уступать по мелочам и все-таки прийти к тому же»{1776}.

Однако настроения в Петергофе менялись. С.Ю. Витте их чутко улавливал. И в декабре в беседе с А.И. Гучковым и Д.Н. Шиповым Витте так инструктировал общественных деятелей перед совещанием, которое должно было подготовить избирательный закон в Государственную думу: «В числе аргументов, которые вы будете приводить, вы не указывайте на то, что Манифест 17 октября уже предрешает введение конституционного образа правления в России и что этот манифест уже связывает верховную власть, как что-то уже сделанное». Те же советы премьер давал гр. В.А. Бобринскому и бар. П.Л. Корфу{1777}. Это объяснялось одним: С.Ю. Витте был убежден, что «царь не хочет конституции»{1778}.

9 апреля 1906 г. Николай II поделился с участниками царскосельских совещаний своими колебаниями относительно определения монаршей власти как неограниченной: «Имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил»{1779}. В итоге в последние минуты работы совещаний император, как будто бы преодолев свои сомнения, принял решение исключить слово «неограниченный» из Основных законов{1780}.

Однако едва ли тот час стал поворотным в понимании царем пределов собственных полномочий. Оно оставалось чрезвычайно далеким от рациональных оснований конституционализма. В письме П.А. Столыпину от 10 декабря 1906 г. Николай II, обосновывая невозможность снять правовые ограничения с еврейского населения, так определял характер царской власти: «До сих пор совесть моя никогда меня не обманывала. Поэтому и в данном случае я намерен следовать ее велениям. Я знаю, Вы тоже верите, что “сердце царево в руцех Божиих”. Да будет так. Я несу за все власти, мною поставленные, перед Богом страшную ответственность и во всякое время готов отдать ему в том ответ»{1781}.[147]

Впоследствии император не раз возвращался к вопросу, который был перед ним поставлен 9 апреля 1906 г., но отвечал иначе: власть царя должна быть в полной мере неограниченной. В1909 г. император говорил военному министру В.А. Сухомлинову: «Я создал Думу не для того, чтобы она мне указывала, а для того, чтобы советовала»{1782}. В беседе с министром юстиции И.Г. Щегловитовым в 1909 (или в 1910) г. император поднял вопрос о несуразности положения, когда вотум одной из законодательных палат может лишить государя возможности рассмотреть и утвердить тот или иной законопроект. На уклончивый ответ Щегловитова Николай II заметил, что было бы неплохо обдумать этот вопрос и обсудить его с председателем Государственного совета М.Г. Акимовым. Сразу же после аудиенции, едва успев переодеться, Щегловитов отправился к Акимову. Последний был в ужасе от императорской инициативы: «Я в первую же аудиенцию, которая мне будет дана, этот вопрос тоже покончу, чтобы он не возникал». Акимов так объяснил свою позицию императору: «Худ или хорош этот порядок, но на нем помирился весь мир, и поэтому мириться с ним нужно и Вам. И нечего рассуждать, что его нужно ломать»{1783}.[148]

И все же спустя три года Николай II вернулся к этой идее. В письме министру внутренних дел Н.А. Маклакову от 18 октября 1913 г. он предлагал внести поправку в Учреждение Государственной думы. Его удивляло, что Дума, голосуя против редакции верхней палаты, отвергает и сам законопроект. «Это, при отсутствии у нас конституции (курсив наш. — К. С.), есть полная бессмыслица. Предоставление на выбор и утверждение государем мнения большинства и меньшинства будет хорошим возвращением к прежнему спокойному течению законодательной деятельности и притом в русском духе»{1784}. Иными словами, император ставил вопрос об обращении Думы в законосовещательное собрание. Это было неожиданностью даже для Маклакова, который прежде просил «просто» распустить нижнюю палату. В итоге министр не решился даже сообщить коллегам о столь смелом предложении императора{1785}.

Тем не менее слухи об этом доходили до общественных кругов. Еще в феврале 1911 г. А.Ф. Кони предсказывал возможное упразднение Думы в самом скором времени: «Знаете, если бы теперь наше правительство решилось выступить с указом о распущении Государственной думы и преобразовании Государственного совета в совещательный орган, то, право, никто этому не удивился бы и даже особенно не возмутился — насколько охладели… к государственной и общественной деятельности»{1786}. В ожидании такого решения член фракции правых П.В. Новицкий заявлял депутатам, принадлежавшим к социал-демократии, что они будут все повешены, как только Дума будет распущена{1787}.