Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография - Михаил Зеленов

Например, в деле о проверке конституционности положений ранее действовавшего Закона Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» Конституционный Суд прямо указал на недопустимость законодательного закрепления абсолютно определенных санкций. При этом Конституционный Суд отметил, что установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности165.

Как нам представляется, стремление нивелировать правоприменительное усмотрение и устранить дискреционные полномочия соответствующих органов и должностных лиц может привести к тому, что, образно выражаясь, вместе с водой мы выплеснем и ребенка. Ю. А. Тихомиров назвал административное усмотрение «одушевляющим импульсом» многих юридических действий и решений166. Поэтому речь должна идти не о радикальной элиминации правоприменительной дискреции, а о разработке и нормативном закреплении критериев надлежащего осуществления таких полномочий.

Опасность коррупционных проявлений влечет усмотрение уполномоченного лица, не детерминированное правовыми нормами, т. е. произвольное усмотрение. Само слово «произвол» семантически означает своеволие, самовластие, необоснованность167. В литературе понятием «произвол» обычно обозначают действия власти или ее отдельных агентов, которые не основаны ни на каких нормах, а выражают прежде всего антисоциальные цели и представления самих деятелей, что влечет за собой негативные и несправедливые последствия для иных лиц168. Однако, как справедливо отмечает Д. В. Бойко, «это понятие не является научным в том смысле, что не имеет значения строгого научного термина в отличие от понятия усмотрения, которое в юриспруденции имеет специальное содержание… слово «произвол» обозначает социальное явление, имеющее резко негативную ценностную окраску»169. Ввиду неюридической природы данного понятия в специальной литературе высказываются различные мнения по поводу его содержания и соотношения с правоприменительным усмотрением. Так, по мнению Д. Б. Абушенко, произволом является «совершаемое судом процессуальное действие, которое, находясь в формальных рамках закона, по сути, вступает в противоречие с его смыслом»170. Другие авторы отмечают, что «произвол и усмотрение потому и противостоят друг другу, поскольку последнее опирается на соответствующую нормативную основу»171. С учетом семантики слова «произвол» мы находим целесообразным разграничивать дискреционные полномочия на нормативное усмотрение и произвольное. Первое осуществляется в рамках, определенных правовыми нормами (объем усмотрения), и на основе законодательно закрепленных критериев его осуществления (параметры усмотрения). Второе носит нерегламентированный характер.

В специальной литературе были попытки отграничить нормативное правоприменительное усмотрение от произвольного. Так, например, В. М. Манохин отличает усмотрение в рамках закона и «усмотрение за пределами правовых норм». Последнее представляет собой «действия органов и должностных лиц государства, не связанные правом. Такое усмотрение можно было бы определить как свободное усмотрение государственного органа, должностного лица»172. Д. В. Бойко в этой связи отмечает, что «в принципе не может существовать ситуаций полного свободного усмотрения органов государства… как бы то ни было, эта деятельность ведомств была связана конституционными нормами, нормами советских законов, плановыми заданиями и другими актами»173.

Строго говоря, это действительно так, поскольку сама обязанность по надлежащему осуществлению государственных (как и любых других публичных) полномочий предполагает связанность усмотрения если не конкретными нормами, то общими принципами права. Однако безусловно, что нормативно-регламентированное усмотрение следует отличать от ситуационного. Так, рассматривая различные классификации судебного (судейского) усмотрения, предлагаемые в зарубежной и отечественной доктрине, О. А. Папкова отмечает, что поскольку судейское усмотрение является правоприменительной деятельностью, то и в основе классификации должны лежать определенные виды правовых норм, на которых оно основано174. Исходя из этого, автор выделяет два вида усмотрения: относительно-определенное и правомочное. В относительно-определенном судейском усмотрении выделяются ситуационное усмотрение и альтернативное усмотрение. Ситуационное усмотрение связано с использованием оценочных понятий, аналогии права и т. п. Иными словами, оно обусловлено либо неопределенностью нормы, либо ее абстрактным характером. Альтернативное усмотрение осуществляется при применении альтернативных правовых норм, когда законодатель формулирует различные варианты выбора того или иного решения. Наконец, правомочное судейское усмотрение, по мнению О. А. Папковой, обусловлено предоставлением суду полномочия принимать решения на основе внутреннего убеждения и собственной оценки обстоятельств.

Здесь нужно заметить, что судебное усмотрение (в особенности правомочное) обусловлено самим характером деятельности по отправлению правосудия, а его элиминация «выхолащивает» весь смысл такой деятельности. Известна правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «в силу принципа самостоятельности судебной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации) законодатель не вправе лишать суд необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий»175.

Что касается административного усмотрения, как нам представляется, здесь ситуация существенно иная: применение закона здесь должно быть максимально близким к его исполнению, т. е. насколько возможно нормативно урегулированным. Как отмечается в специальной литературе, наличие во многих учреждениях ситуативного (а не нормативного) типа управления, позволяющего служащим решать многие вопросы по своему усмотрению, способствует практической реализации чиновниками их корыстной мотивации176.

Ю. П. Соловей полагает, что под административным усмотрением «следует понимать оценку фактических обстоятельств, основания (критерии) которой не закреплены в правовых нормах достаточно полно или конкретно, производимую органом (должностным лицом) при выборе в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального решения конкретного управленческого вопроса»177. По мнению А. П. Коренева, административное усмотрение представляет собой «определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу»178. Как отмечает А. П. Коренев, административное усмотрение может выражаться в следующем:

• в предоставлении органу (должностному лицу) права по его усмотрению оценивать юридический факт;

• в издании акта на основе выбора одного из нескольких равнозначных с точки зрения законности вариантов решения дела, предусмотренного административно-правовой нормой;

• в принятии решения, основанного на предписаниях норм, регламентирующих деятельность органа управления посредством общих формулировок типа «имеет право», «устанавливает», «решает», «определяет»;

• в принятии решения на основе норм, содержащих гибкие неконкретные понятия и выражения: «исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами»;

• в наделении субъекта правоотношений исключительной компетенцией «в виде исключения», «в исключительных случаях»179.

Ю. Н. Старилов рассматривает административное усмотрение как основанное на правовых нормах дозволение действовать тем или иным образом. Границы такого усмотрения выражаются в установлении определенного порядка действий, в запрещении или ограничении определенных действий под угрозой санкций, в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме180. При этом ««произвольное администрирование» (или «административный произвол») означает публичное управление, реализуемое с «явным» (недвусмысленным) пренебрежением должностными лицами, государственными и муниципальными служащими правовыми нормами при осуществлении определенных для них должностных обязанностей. Произвольное администрирование не основано на нормах действующего законодательства и установленных правом административных процедур»181.