Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

посткоммунистических государствах, включая уровни бедности и неравенства, доступ к услугам здравоохранения и образования, охват основными программами социального обеспечения, а также уровни коррупции и информализации. Преобразования привели к трем типам результатов в сфере обеспечения благосостояния: государственнической модели, которая сохраняется в Беларуси, смешанной государственно-рыночной модели в Польше и Венгрии и более либерализованной модели в России и Казахстане, в которой значимую роль играют неформальные механизмы.

В главах второй – четвертой отслеживается политическая борьба за сферу благосостояния в новом независимом Российском государстве, начиная с администрации первого всенародно избранного президента России Ельцина и заканчивая администрацией Путина. В главе пятой рассматривается политика обеспечения благосостояния и ее результаты в Польше, Венгрии, Казахстане и Беларуси. В заключении приводятся сравнительные характеристики и анализируются вытекающие из них следствия для сравнительного исследования государств всеобщего благосостояния.

2. Несогласованная либерализация

Децентрализация российского государства всеобщего благосостояния и снятие его с бюджета

С распадом Советского Союза во второй половине 1991 года во главе нового Российского государства утвердилось радикально реформистское руководство. По итогам его прочной победы на президентских выборах в июне 1991 года Б. Н. Ельцин был наделен остаточной законодательной властью – Верховным Советом – обширными полномочиями. Он назначил команду реформаторов во главе с вице-премьером Е. Т. Гайдаром – экономистом, направившим правительство к политике либерализации, приватизации и бюджетной стабилизации, нацеленной на ликвидацию последствий экономического кризиса и преобразование старой командной системы в рыночную экономику. В рамках стабилизационного проекта правительство поставило перед собой задачу сократить расходы федерального бюджета и урезать государство всеобщего благосостояния. Ключевую роль в этих реформах сыграло Министерство финансов, а основным инструментом его стратегии стало снятие ответственности за большинство социальных расходов с федерального бюджета.

Концентрация власти и реформистская коалиция

Государство всеобщего благосостояния, унаследованное Россией, было иерархически организованной моделью, созданной в условиях политической изоляции общества. За исключением крайностей позднего советского периода, общество никогда не мобилизовалось для предъявления претензий или формирования политики социального обеспечения[58]. Профсоюзы служили в основном администраторами, а не борцами за права в сфере благосостояния. Профессиональные группы, предоставляющие социальные услуги – врачи, педагоги и т. п., – состояли в обязательных ассоциациях, но не имели никакого опыта в организационных вопросах и очень мало – в формулировании своих интересов. Профессиональная деятельность контролировалась государственными администраторами. Внутри государства министерства социального сектора и другие институты были дезорганизованы в результате распада Советского Союза и перехода к самостоятельному правительству Российской Федерации. Таким образом, на начальном этапе переходного периода как общественные конституенты, так и заинтересованные государственнические структуры находились на слабых позициях для отстаивания своих интересов в защите унаследованной системы обеспечения благосостояния.

Сами элиты российского социального сектора были расколоты по вопросу о будущем государства всеобщего благосостояния. Как отмечалось в первой главе, с начала инициированной М. С. Горбачевым перестройки в середине 1980-х годов ученые-социологи и активисты в профессиональных кругах вели критику старой системы, фокусируясь на ее чрезмерной централизации, жесткости, неэффективности, чрезмерном патернализме[59]. Это реформистское движение распространилось затем по профессиональным кругам, в которых специально созданные группы разрабатывали программы модернизации и демократизации социального сектора. С открытием советской политической системы некоторые из этих профессионалов стали политически активны, победив на выборах в новый законодательный орган – Верховный Совет – и заняв руководящие должности в комитетах по социальной политике. Они также были связаны с глобальными социально-политическими структурами, продвигавшими модели реформ посредством публикаций, конференций и других механизмов. Подход глобальных структур был в большой степени либеральным [Kaufman, Nelson 2004]. Они стали важными источниками программных инноваций и установок для российских реформаторов социального сектора.

В начале 1990-х годов синергия этих трех влиятельных сил – экономических либералов в исполнительной власти, реформистских внутренних элит социального сектора и глобальных социально-политических структур – положила начало перестройке российского государства всеобщего благосостояния. Либералы в исполнительной власти были заинтересованы прежде всего в сокращении бюджетных расходов и уменьшении роли государства в обеспечении благосостояния для достижения бюджетной стабилизации и рыночных преобразований. Реформаторы социального сектора хотели декоммунизировать и демократизировать государство всеобщего благосостояния, сделать его более эффективным и управляемым. На них оказали влияние модели реформы социального обеспечения, продвигавшиеся тогда глобальными структурами, и они обладали реальными полномочиями, поскольку их идеи совпадали с интересами мощных акторов в экономических и финансовых министерствах, служивших движущей силой более широкого процесса преобразований. (Основные акторы российской политики благосостояния, а также прореформенный и антиреформенный политический баланс в этот период показаны в табл. 2.1.)

Таблица 2.1

Политика несогласованной либерализации в России, 1991–1993 годы

* МФИ – международные финансовые институты

С конституционной точки зрения в этот период в России власть разделялась на исполнительную и законодательную ветви, но президент фактически доминировал в политии, основывая свое доминирование на большей легитимности в результате победы на выборах, одностороннем контроле за назначением министров и полномочиях по принятию не требующих законодательного закрепления декретов. Ельцин и его помощники

сосредоточились прежде всего на укреплении исполнительной власти, чтобы она могла изолированно разрабатывать экономическую политику и повысить эффективность реализации экономической политики. <…> [Они] считали, что разработчики экономической политики должны быть защищены от популистской политики [McFaul 2001b: 147].

Осенью 1991 года Ельцин назначил себя председателем правительства и поручил Гайдару и группе молодых экономистов провести экономические реформы. Видные реформаторы, в том числе А. Н. Шохин и Э. А. Памфилова, были поставлены во главе социальных министерств, объединив правительство вокруг программы реформ[60]. До конца 1992 года (когда Гайдар был отстранен от должности, а председателем правительства назначен В. С. Черномырдин) экономическая, финансовая и социальная политика во многом определялась Гайдаром, председателем Комитета по приватизации А. Б. Чубайсом и министром финансов Б. Г. Федоровым. В правительстве было широко распространено мнение, что Ельцин имеет публичный мандат на осуществление радикальных изменений.

Депутаты Верховного Совета, которые были избраны до перехода к независимому Российскому государству, имели более слабые обоснования своей демократической легитимности, и, за исключением членов Коммунистической партии, они также не имели четкой партийной ориентации. Различные партии-движения, мобилизовавшиеся против коммунистов, в этот период пришли в упадок, а новые не появились. Законодательная власть предоставила определенный голос промышленным и аграрным лобби, но в остальном была слабо связана с общественными интересами. По словам В. А. Мау, бывшего в этот период советником российского правительства,

…российское парламентское лоббирование имело ряд особенностей, отличающих его от зарубежных аналогов. Российское лоббирование почти исключительно ограничивалось сферой материального производства. Российские депутаты не испытывали организованного давления со стороны общественности, женских