Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

их масштабах по-прежнему не имеется, в большинстве оценок делается вывод о том, что неформальные механизмы распределения не ставили под угрозу ни почти универсальный доступ к базовым услугам и социальному страхованию, ни навязанную государством систему стратификации. Например, в своем исследовании структуры и стратификации советской системы здравоохранения Крис Дэвис пришел к выводу, что, хотя теневая экономика имела определенный эффект, она была

более значительна в распределении дефицитных ресурсов внутри подсистемы. <…> Маловероятно, что даже существенная побочная плата позволила бы представителю общественности получать медицинскую помощь в закрытой подсистеме (элитной, ведомственной, промышленной) при отсутствии официального права на доступ. <…> Теневая экономика, вероятно, оказывает на распределение лишь незначительное влияние [Davis 1988: 130][46].

Иными словами, большую часть благосостояния финансирует и авторитарно распределяет коммунистическое государство.

Обязательства, приверженность, зависимость и недовольство

Имеются веские доказательства того, что значительные обязательства коммунистических государств в сфере социального обеспечения сочетались с сильной приверженностью общества государству всеобщего благосостояния. Как демонстрирует значительный объем данных, полученных в результате отношенческих исследований, население в эпоху коммунизма было убеждено, что государство должно нести ответственность за социальное обеспечение и услуги, и подобные убеждения сохранялись на протяжении 1990-х годов. Данные советского периода скудны и непредставительны, но проводившиеся в начале 1950-х годов опросы советских беженцев времен Второй мировой войны, а также опросы еврейских эмигрантов в 1980-х годах показали, что высокий процент населения ценил полную занятость и бесплатные услуги в сфере здравоохранения и образования и что такие услуги действительно считались одной из немногих положительных черт советской системы[47]. Опросы, проводившиеся по России, Польше и Венгрии в различные периоды с начала 1990-х годов до 2000 года, показывают, что подавляющее большинство респондентов (во многих случаях более 80 %, а иногда и более 90 %) выступало за государственные гарантии занятости, медицинского обслуживания, образования, пенсионного обеспечения и социальных пособий (см. таблицу 1.2)[48]. (Исключение в данном случае составляют пособия по безработице – эта новая программа, введенная или расширенная в переходный период, пользуется гораздо более низким уровнем поддержки.) Отдельный опрос, проведенный в рассматриваемый период, показал, что 81 % респондентов в Беларуси согласен с тем, что «государство должно больше тратить на образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение»[49]. Уровень поддержки государственных расходов несколько ниже, чем уровень поддержки государственной ответственности, хотя и остается высоким; при этом большинство выступает за увеличение расходов по большей части статей.

Таблица 1.2

Отношение к роли государства в обеспечении всеобщего благосостояния в Венгрии, Польше и России, 1996 год*

Источник: Адаптировано из [Lipsmeyer 2003: 551–553], основано на International Social Survey Program (ISSP, Role of Government III), 1996.

* Процент согласных с тем, что государство «точно обязано» или «возможно обязано» брать на себя ответственность за данную сферу политики благосостояния или расходовать «больше» или «значительно больше» на данные сферы.

Следует отметить, что некоторые опросы в посткоммунистических обществах выявили противоречивые результаты, то есть обнаружили свидетельства наличия более сильных индивидуалиетических и более слабых коллективистских настроений. И что еще более важно, упомянутые выше опросы выявили более слабую поддержку значительной роли государства в обеспечении всеобщего благосостояния среди тех, кто в странах с переходной экономикой находился в более выгодном социально-экономическом положении (например, по уровню образования, доходов, возрасту или профессии). Имеются также свидетельства значительной неудовлетворенности фактически предоставляемыми услугами и льготами. Как отношение более обеспеченных страт, так и широкая неудовлетворенность фактическим предоставлением услуг открывают возможности для общественной поддержки политики реформ.

Государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи также создавали зависимость. Помимо предоставления льгот широким слоям населения, они задействовали значительную часть национальной рабочей силы в качестве поставщиков социальных услуг и поддерживали крупные бюрократические аппараты для планирования и администрирования социальных секторов. Почти полное отсутствие частных альтернатив или личного богатства, как и низкие доходы, усиливали зависимость населения, особенно в странах бывшего Советского Союза, где данная система существовала дольше всего и наиболее глубоко укоренилась. Непрерывное расширение обязательств государства в сфере обеспечения всеобщего благосостояния было встроено в систему, при этом число лиц, имеющих право на пособия (особенно пенсии), быстро росло по мере старения населения[50]. Что касается поставщиков социальных услуг, то в 1990 году, в начале переходного периода, работники сфер здравоохранения и образования, зависящие от государства в плане занятости, доходов и профессионального статуса, составляли более 15 % российской рабочей силы [Труд 2003: 187][51]. Масштабная система центральных социальных министерств и связанных с ними бюрократических структур, распространенных по всем регионам и муниципалитетам коммунистических государств, также была материально заинтересована в государственных расходах и централизованном администрировании. И когда посткоммунистические правительства предлагали программы реструктуризации и сокращения государства всеобщего благосостояния, все эти общественные конституенты и государственные заинтересованные структуры прибегали к стратегии политической обороны, бюрократического торга и самосохранения, направленных на формирование политики всеобщего благосостояния и обеспечения.

В то же время в позднекоммунистический период среди ученых и специалистов в сфере общественных и политических наук стало ощущаться недовольство состоянием государства всеобщего благосостояния. К началу перестройки в середине 1980-х годов многие начали считать старую систему социального обеспечения как несовершенной по своей природе, так и неблагоприятной для дальнейшего социально-экономического развития. Известные ученые-социологи указывали на ее чрезмерную централизацию и неэффективность, а также утверждали, что она способствует возникновению инвалидизирующей, морально ослабляющей зависимости общества от государства. По их мнению, эгалитаризм является антистимулом к труду и развитию талантов, удушая инициативу и амбиции, в то время как чрезмерный патернализм подрывает стремление общества к партиципации и саморегулированию[52]. По мере того как коммунистические государства открывались для международного влияния, элитарные ученые-социологи все острее осознавали отсталость и недостатки своей системы обеспечения всеобщего благосостояния по сравнению со стандартами, существовавшими в мировой практике, а большая внутренняя открытость демонстрировала снижающуюся эффективность системы в национальном масштабе. К концу 1980-х годов эти реформистские элиты социального сектора находились в контакте с мировыми социально-политическими кругами и начали разрабатывать программы по демонтажу и реструктуризации старых государств всеобщего благосостояния, могущие помочь реформистскому руководству определить дальнейшие шаги в этом направлении.

Сравнение ситуаций

К началу переходного периода все пять рассматриваемых посткоммунистических стран имели зрелые государства всеобщего благосостояния, которые были в целом схожи по структуре и почти полностью финансировались из государственных бюджетов. В Восточной Европе, особенно в Венгрии, расходы на всеобщее благосостояние и его стандарты были несколько выше, чем в странах бывшего Советского Союза (см. таблицу 1.1) [Komai 1997]. В двух наименее изученных случаях – Беларуси и Казахстане – государства всеобщего благосостояния были полностью развиты. Беларусь отличалась одним из