Капитализм и свобода - Милтон Фридман

Правила вместо властных органов

Если мы не можем достичь желаемых целей, ни опираясь на настоящий автоматический золотой стандарт, ни наделяя широкими полномочиями независимые органы, как же еще можно организовать кредитно-денежную систему, чтобы она была стабильна и в то же время ограждена от безответственного государственного вмешательства, систему, которая обеспечит общество свободного предпринимательства необходимой монетарной структурой и в то же время не сможет быть использована как источник власти, угрожающей экономической и политической свободе?

На сегодняшний день придуман лишь один способ, обещающий удачу. Надо попытаться учредить власть законов, а не людей путем законодательного установления правил, регулирующих кредитно-денежную политику; эти правила позволят обществу контролировать кредитно-денежную политику при помощи политических властей и в то же самое время не допустят, чтобы эта политика была подвержена случайным прихотям политической власти.

Вопрос о законодательном установлении правил для кредитно-денежной политики тесно связан с предметом, на первый взгляд не имеющим никакого отношения к делу, а именно с аргументом в защиту Первой поправки к Конституции США.

Стоит кому-нибудь заговорить о целесообразности законодательных правил контроля над деньгами, как следует стереотипный ответ, что нет никакого смысла связывать этим руки кредитно-денежному органу, поскольку, если он захочет, он всегда может по своей воле сделать то, что предписывают ему правила, но в дополнение к тому у него есть еще и другие альтернативы, поэтому он, «разумеется», справится с делом лучше безо всяких правил. Другая версия этого аргумента применяется к законодательному органу. Если этот орган готов принять такие правила, говорят нам, разумеется, он также не откажется диктовать «правильную» кредитно-денежную политику в каждом конкретном случае. Каким же тогда образом, спрашивается, принятие этих правил обезопасит нас от безответственных политических решений?

Тот же аргумент применим, с небольшими словесными вариациями, к Первой поправке Конституции и в равной степени ко всему Биллю о правах. Можно ведь сказать: не абсурдно ли, что у нас имеется стандартный запрет на нарушения свободы слова? Почему бы не брать каждый случай по отдельности и не разрешать его в индивидуальном порядке? Разве это не аналог обычного аргумента насчет кредитно-денежной политики, когда говорят, что не следует заранее связывать руки финансовому органу и что ему нужно дать свободу решать каждый вопрос в индивидуальном порядке, по мере поступления? Почему тогда этот аргумент не используют для решения вопроса о свободе слова? Один хочет стоять на углу и проповедовать контроль над рождаемостью, другой – коммунизм, третий – вегетарианство и так далее, ad infinitum. Почему бы не издавать всякий раз закон, гарантирующий каждому из них право распространять свои конкретные взгляды или отказывающий ему в этом праве? Или, если взглянуть по-другому, почему бы не наделить какой-нибудь административный орган властью решать такие вопросы? Сразу же становится очевидно, что, если бы мы разбирали каждый такой случай по мере поступления, большинство почти наверняка проголосовало бы за ограничение свободы слова почти во всех случаях, а может, и в каждом отдельном случае. Если вынести на голосование, имеет ли X право пропагандировать контроль над рождаемостью, большинство почти наверняка выскажется против, и то же самое произойдет с коммунистом. Ну, вегетарианец, возможно, еще как-нибудь пройдет, хотя поручиться нельзя и тут.

А теперь представим себе, что все эти случаи сгруппированы вместе и население просят проголосовать за весь пакет в целом, то есть проголосовать либо за то, чтобы свобода слова была во всех случаях позволена, либо, напротив, чтобы она была во всех случаях запрещена. Очень возможно и, я бы сказал, даже весьма вероятно, что подавляющее большинство проголосует за свободу слова, то есть, голосуя за весь пакет, люди проголосуют диаметрально противоположным образом, чем если бы они голосовали по каждому случаю в отдельности. Почему? Одна причина заключается в том, что человек гораздо резче реагирует на то, что его самого лишают свободы слова, когда он оказывается в меньшинстве, чем на то, что свободы слова лишают других, когда он примыкает к большинству. Вследствие этого, голосуя за весь пакет, человек придает гораздо больше значения более редким случаям нарушения собственной свободы слова, когда он находится в меньшинстве, чем более частым нарушениям чужой свободы слова.

Другая причина, имеющая более непосредственное отношение к кредитно-денежной политике, заключается в том, что, когда все случаи рассматриваются одним пакетом, становится очевидно, что проводимая политика обладает кумулятивными эффектами, которые, как правило, не признаются и не принимаются в расчет, если голосовать по каждому случаю в индивидуальном порядке. Когда голосуют, имеет ли Джонс право проповедовать на углу, невозможно учесть положительное воздействие официально принятой общей политики, разрешающей свободу слова. В подобном случае невозможно учесть тот факт, что общество, в котором люди не свободны выступать на углу без специальной законодательной санкции, – это общество, в котором развитие новых идей, экспериментирование, перемены и т. п. будут встречать на своем пути огромное число помех, очевидных всем нам благодаря тому, что мы, по счастью, живем в обществе, ограничившем себя принципом не рассматривать всякий вопрос свободы слова в индивидуальном порядке.

Те же самые соображения справедливы и относительно кредитно-финансовой сферы. Если рассматривать каждый случай в индивидуальном порядке, то во многих случаях, скорее всего, будет принято неправильное решение, поскольку люди, принимающие решения, рассматривают лишь ограниченную область и не принимают во внимание совокупные последствия всей политики в целом. С другой стороны, если какое-то общее правило принимается для целой группы случаев, само существование этого правила оказывает благотворное влияние на настроения, взгляды и надежды людей; если бы точно такие же решения принимались в индивидуальном порядке, этого благотворного влияния не было бы.

Если решено, что следует законодательно установить какое-то правило, встает вопрос: какое именно? Люди, придерживающиеся в общем либеральных взглядов, чаще всего предлагают правило, касающееся уровня цен, а именно законодательное предписание кредитно-денежным учреждениям поддерживать стабильный уровень цен. Я считаю, что это правило не годится. Не годится оно потому, что ставит себе задачи, которые кредитно-денежный орган своими действиями решить не способен, ибо у него нет на это ясно очерченной и прямой власти. Поэтому оно создает проблему рассредоточения ответственности и предоставления этому органу слишком большой свободы действий. Спору нет, между кредитно-денежными решениями и уровнем цен существует тесная взаимосвязь. Но взаимосвязь эта не настолько тесна, неизменна или непосредственна, чтобы задача достижения стабильного уровня цен была подходящим ориентиром для каждодневной деятельности такого органа.

Я более подробно разбираю вопрос о правиле, которое нужно принять, в другой работе[9]. В связи с этим я ограничусь здесь изложением выводов. Исходя из нынешнего состояния наших знаний о предмете, мне кажется, что это правило лучше всего сформулировать с точки зрения поведения денежной массы. В данный момент я остановился бы на законодательно установленном правиле, предписывающем кредитно-денежному органу обеспечивать некие конкретные темпы роста денежной массы. Для этого я определил бы денежную массу как сумму денег, находящихся вне коммерческих банков и вкладов в этих банках. Я вменил бы Резервной системе в обязанность следить за тем, чтобы общий денежный запас, определяемый вышеуказанным образом, рос месяц за месяцем (а если возможно, и день за днем) на X процентов в год, где X есть число между тремя и пятью. Как именно будет определено понятие денег и какие именно будут установлены темпы роста, имеет куда меньшее значение, чем сам факт, что это понятие твердо определено, а темпы роста четко обозначены.

Хотя это правило резко ограничит полномочия кредитно-денежных органов, при нынешнем состоянии дел оно все равно сохранит за Федеральным резервом и за Казначейством чрезмерную свободу решать, как именно добиваться установленных темпов роста денежной массы, свободу контролировать и регулировать долговые отношения, надзирать за банками и т. п. Целесообразны и осуществимы дальнейшие банковские и финансовые реформы, которые я подробно разобрал в другой работе. Они ликвидируют нынешнее государственное вмешательство в операции по кредитованию и капиталовложениям и превратят государственные операции по финансированию из постоянного источника нестабильности и неопределенности в относительно размеренный и предсказуемый вид деятельности. Однако, хотя эти дальнейшие реформы весьма важны, они не имеют такого основополагающего значения, как принятие правила, ограничивающего полномочия кредитно-денежных органов в отношении денежной массы.