Франклин Рузвельт. Человек и политик (с иллюстрациями) - Джеймс Бернс

Во многих других случаях Рузвельт преследовал, встречаясь с чиновниками невысокого ранга, собственные цели. И все же забота президента о своей власти ради множества целей — победы на выборах, политики в отношении друзей и врагов за рубежом, поддержания реноме президента, укрепления своего положения как верховного правителя и избранного главы исполнительной власти — давалась ему нелегко и автоматически способствовала эффективной военной мобилизации или росту экономической мощи. Определенные свойства его характера вызывали в известной степени бесчисленные ошибки, проволочки и растрату сил в реализации программ военной мобилизации.

Одно из этих свойств — противоречивое отношение президента к планированию. Ни в какой другой функции главы исполнительной власти, сочетавшиеся в Рузвельте, столь не расходились друг с другом. Планированием он занимался давно; создал большое число плановых органов, укомплектовал хорошими кадрами, внимательно изучал доклады. Но планирование осуществлялось Рузвельтом на ограниченной основе, носило частичный характер. Президента интересовали планы для определенных регионов, бассейнов рек, отраслей промышленности. Но он оставался безразличен вопреки утверждениям критиков к «планированию экономики» или какому-нибудь грандиозному переустройству страны. Рузвельт критиковал Совет планирования национальных ресурсов за склонность к разработке больших проектов, особенно в области экономики. Кроме того, планирование, в представлении Рузвельта, ограничивалось конкретными сроками. Он неоднократно удерживал военных от обязательств, рассчитанных более чем на шесть месяцев или на год. Президент отличался также противоречивым отношением к административным канонам унификации, координации и интеграции. Поощрял подобные тенденции в отдельных министерствах, особенно в военном, но сопротивлялся проведению таких мер во всей ветви исполнительной власти через создание какого-либо механизма планирования или координации. Не позволял администрации или Агентству военной мобилизации быть коллективным органом принятия единообразных решений. Всеобщая координация явно отсутствовала в одной сфере — финансовой и монетарной политики, — где она наиболее необходима и потенциально эффективна. Бюджетное бюро во главе с Гаролдом Смитом хотело соединить бюджетную политику с планированием — «официальным и неофициальным или краткосрочным», — но так и не нашло инструментов, чтобы сочетать планирование, формирование бюджета и программирование как средства руководства и координации во всей ветви исполнительной власти.

В отсутствие организованных, всеохватывающих, долгосрочных планирующих органов ведомства военного времени, созданные Рузвельтом, занимались преодолением скорее текущих кризисных ситуаций, чем менее заметных и потенциально более опасных в ближайшем будущем проблем. Так, должность директора Управления резиновой промышленности учреждена, когда поставки сырья для этой отрасли находились на грани срыва; Управление транспорта оборонной промышленности — когда дезорганизация на железных дорогах достигла критического уровня; управляющие органы в области поставок нефти и горюче-смазочных материалов — для преодоления кризисов, возникших в этой сфере. Механизм военной мобилизации Рузвельта проявлял тенденцию скорее тащиться за событиями, чем направлять их. Наиболее разветвленные контролирующие органы, к примеру Агентства экономической стабилизации и военной мобилизации, никогда не могли реализовать в документах свой потенциал инструментов планирования, программирования и контроля. Этими ведомствами руководили такие деятели, как Бирнс и Винсон, которые располагали достаточной властью или силой характера для планирования высочайшего уровня, но предпочитали вступать в споры с соперничающими ведомствами, действовать на основе навязывания решений, посредничать, вести переговоры, примирять, приспосабливать. Рузвельт поощрял такую деятельность — не хотел иметь в Белом доме других сверхцарей, помимо себя самого.

Да и сама структура мобилизационных решений не принимала сильного руководства, планирования и контроля. Ведомства и сотни их филиалов росли как грибы после дождя. Пирамида исполнительных органов вместо планирования сверху донизу строилась «слоями» — путем нагромождения одних ведомств над другими с Агентством военной мобилизации на вершине. Многослойность имела свои достоинства, но вела также к рассеиванию усилий в каждом слое и отторжению эффективных решений Белого дома в области планирования и программирования, даже если Рузвельт и был заинтересован в их проведении.

Эти тенденции к дробной, реактивной организации усиливались склонностью Рузвельта решать в один присест сразу несколько проблем, вместо того чтобы устанавливать приоритеты их решения на широком фронте и на большой период времени. В частности, он часто подчеркивал необходимость «выиграть войну», то есть добиться победы возможно быстрее и с наименьшими потерями, но не ставил одновременно таких более широких и сложных задач, как «выигрыш мира». Не делал четкого различия между кратким и долгим сроками — затрагивал послевоенные проблемы и цели задолго до окончания войны. Но поступал он так, чтобы сохранить возможность выбора на максимально широкой основе и не дать другим доминировать в формировании послевоенных задач, короче, не дать планировать другим деятелям и в целях своего собственного долгосрочного планирования. Но его философия распространялась на всю администрацию, и она препятствовала или ослабляла долгосрочное планирование.

Все эти административные тенденции в деятельности как институтов, так и самого Рузвельта, устремленные к ближайшим задачам, конкретности и осуществимости, имели для страны большое значение. Вторая мировая война высвободила социальные и экономические силы, которые оказали огромное влияние на жизнь Америки, после того как была сброшена последняя бомба. Миллионы жителей сельской местности переместились в города и районы развития военной промышленности. Миллионы негров покинули фермерские хозяйства, мигрировали на север и на запад, чтобы отведать удовольствий и бедствий, возможностей и разочарований городской жизни. Миллионы женщин впервые приступили к работе на промышленных предприятиях и в городских учреждениях. Мощный скачок в развитии образования — от обеспечения грамотности к организации курсов изучения языков и научных кружков — сам по себе означал революционный взрыв. Подскочили и доходы, как реальные, так и денежные, принеся с собой неутоленные потребительские ожидания и разочарования. Резко выросли система здравоохранения, помощь женщинам и детям, другие социальные льготы. Занятость достигла высочайшего уровня, безработица упала до неустранимого минимума убежденных противников работы. Созданы образцы жилищного строительства, занятости, открытых возможностей, которые в предстоящие десятилетия оказывали непосредственное воздействие на социальную и экономическую жизнь страны. Трудно сказать, насколько сильным оказалось влияние на эти тенденции в начальной стадии целенаправленных действий администрации, но такое воздействие до определенной степени оказывалось. Упор на доктора «выигрыш войны» был призван усилить правительственное краткосрочное управление за счет долгосрочного руководства. Пожары 1967-1968 годов в городах отнюдь не лишены связи с непринятыми мерами, недальновидностью и отсутствием приоритетов в федеральных ведомствах 1943-1944 годов.