Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития - Владимир Якунин

Финансирование государственных инвестиций осуществляется в соответствии с уровнем принятия решений. На федеральном уровне финансируются федеральные программы и объекты, находящиеся в федеральной собственности, на региональном – региональные программы и объекты, находящиеся в собственности отдельных конкретных территорий[144].

Поскольку бюджетное инвестирование осуществляется за счет средств государственного (регионального) бюджета, а расходование бюджетных средств подчинено жесткой правовой регламентации, все инвестиционные программы, финансирование которых производится из бюджета, утверждаются законом о федеральном (региональном) бюджете. Это означает, что ежегодно соответствующий (федеральный, региональный, местный) орган законодательной власти, принимая закон о бюджете на очередной финансовый год, в структуре расходов утверждает общий объем и постатейную группировку бюджетных средств, выделяемых на так называемые капитальные расходы[145].

Именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны; именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Исходя из этого, в бюджете должны быть отражены основные направления и цели краткосрочной макроэкономической политики, на которую ориентированы органы государственной власти. В свою очередь, цели и направления краткосрочной политики должны являться продолжением среднесрочной программы социально-экономического развития и долгосрочной стратегии развития, которой в России пока нет. Краткосрочным целям макроэкономической политики, социально-экономическому прогнозу посвящено (на федеральном уровне) послание Президента РФ Федеральному Собранию. Цели бюджетной политики конкретизируются в бюджетном Послании Президента РФ к Федеральному Собранию. На уровне субъектов РФ с бюджетным посланием выступает глава исполнительной власти соответствующей административно-территориальной единицы[146].

В основе составления проекта бюджета лежат экономическое обоснование и прогноз процессов, которые будут происходить в стране (на территории субъекта или муниципального образования) в течение года. В свою очередь, качество прогнозов и экономических обоснований зависит не только от уровня развития прикладного экономического анализа, полноты и адекватности реальности государственной статистики, но и от наличия конкуренции между государственными и независимыми институтами, представляющими для публичного обсуждения различные варианты развития экономики соответствующей территории. Отсутствие эффективных общественных институтов приводит к искажению бюджетных проектировок, так как в этом случае бюджет, по большей части, соответствует интересам Правительства РФ. Например, занижение прогнозных значений показателей макроэкономической динамики (ВВП, инфляция) ведет к занижению плановых доходов бюджета, в результате чего в процессе исполнения в бюджете образуются дополнительные средства, использование которых слабо поддается контролю органов законодательной власти России[147].

Таким образом, подготовке проекта бюджета предшествуют анализ итогов экономического развития за прошедший год, составление прогноза основных социально-экономических параметров, планирование институциональных изменений в следующем бюджетном году. Основными параметрами прогноза социально-экономического развития являются: инфляция, ВВП, инвестиции, экспорт, импорт, доходы населения, расходы и доходы бюджета. Так, например, в 1999 г. превышение уровня инфляции, курса рубля по отношению к доллару США, ВВП против запланированных в федеральном бюджете, а кроме того, рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского экспорта привели к существенной величине сверхплановых доходов, которые составили 141,8 млрд руб. Несмотря на то, что в законе о бюджете были предусмотрены основные направления и пределы расходования дополнительных средств, в итоге финансирование расходов федерального бюджета было осуществлено непропорционально и неравномерно[148].

Такая же ситуация наблюдалась и в последующие годы, когда проектировки доходов бюджета и ВВП были существенно занижены. Следует отметить, что серьезной проблемой является не столько сам факт занижения бюджетных проектировок (в некоторых случаях это даже является оправданной «страховкой» на случай неблагоприятных изменений или событий), сколько отсутствие в бюджете гибких механизмов и процедур распределения этих дополнительных доходов[149].

Отдельной проблемой является использование метода постатейного распределения бюджетных средств, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов. Серьезный минус этого метода бюджетирования заключается в отсутствии системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, а также в низком уровне ответственности и инициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления, в отсутствии заинтересованности в экономии средств[150].

Более прогрессивными, по сравнению с постатейным, считаются методы программно-целевого (или ориентированного на результат) бюджетирования. Их суть заключается в том, что при бюджетном планировании увязываются расходы и отдача от них, экономическая и социальная эффективность деятельности того или иного бюджетополучателя[151].

Длительный опыт составления бюджетов ведомств на основе метода программно-целевого бюджетирования накоплен в таких странах, как США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Несмотря на сложности, связанные с внедрением метода в бюджетный процесс, он обладает рядом существенных преимуществ по сравнению с традиционным способом постатейной калькуляции затрат.

Программно-целевое бюджетирование учитывает последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение[152].

Наконец, в бюджете, спроектированном таким способом, четко прослеживается взаимосвязь между политическими целями правительства и политикой государственных расходов.

В итоге представляется, что бюджетирование, ориентированное на результат, является перспективным направлением реформирования системы управления общественными финансами в России и по сравнению с моделью постатейного бюджетирования обладает рядом существенных преимуществ:

• государство предоставляет населению именно те общественные блага и услуги (при заданных ресурсных ограничениях), в которых общество реально заинтересовано;

• становится возможным критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;

• выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но более отдаленных последствий;

• усиливается ответственность государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей; регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах деятельности министерств позволяет обществу реально оценивать деятельность правительства;