История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III - Коллектив авторов

Итоги первых выборов в законодательные собрания (думы) регионов, проведенных в основном в 1994 г., показали, что в политической жизни регионов четко обозначилось абсолютное доминирование исполнительной власти, отразившееся в конституциях республик и уставах краев и областей. Влияние депутатов на состав и действия администраций в лояльных президенту северных регионах было с самого начала крайне ограниченно. В регионах «красного пояса» законодательные собрания пытались предусмотреть возможность влиять на назначенных из Москвы губернаторов, но затем местные лидеры оппозиции, победив на губернаторских выборах, также поспешили укрепить свои позиции. К тому же решениями Конституционного суда были установлены пределы полномочий региональной законодательной власти.

В ряде республик и регионов установились режимы личной власти их руководителей. Сложилось традиционное для России разделение власти между федеральным центром и «местными деспотиями»: в обмен на лояльность и относительную стабильность Кремль предоставлял главам регионов свободу рук и не обращал внимания на массовые нарушения законности и прав граждан. Авторитарные режимы в регионах опирались на сращивание власти с российским (московским) бизнесом в лице крупных компаний или местными олигархическими структурами, использовали правоохранительные органы для борьбы с оппозицией. Занимаясь повседневными материальными нуждами региональных подразделений министерства внутренних дел, прокуратуры, судов и других федеральных органов, власти республик, краев и областей постепенно стали приобретать все большее влияние на них. Мнение губернатора часто становилось решающим при назначении руководителя регионального УВД. В итоге авторитарные региональные лидеры постепенно «приватизировали» общегосударственные структуры. Как следствие, росло отчуждение между властью и населением, увеличивался риск серьезных потрясений, ухудшались возможности экономического развития.

Избрание на пост Президента России Владимира Путина ознаменовалось реформой отношений между центром и регионами, направленной на укрепление государственной вертикали и централизацию власти. В мае 2000 г. новый Президент объявил об учреждении семи федеральных округов и назначении в них его полномочных представителей. Границы округов далеко не всегда совпадали с привычными рубежами между экономическими районами, зато довольно точно соответствовали членению территории на военные округа. Полномочные представители Президента должны были стать проводниками его политики. В их задачу входила, во-первых, координация деятельности федеральных структур в регионах, в том числе правоохранительных органов, консолидация правового пространства страны, содействие в проведении президентом кадровой политики на местах, организация контроля за исполнением решений федеральных органов власти. Новые структуры возглавили кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В округах были созданы «надрегиональные» подразделения министерств внутренних дел и юстиции, прокуратуры, налоговой и таможенной служб. Пять из семи представителей Президента в 2000 г. были генералами.

Новые администрации были призваны выявить в своем округе наиболее приоритетные экономические и социальные проблемы и координировать их решение. Поэтому направления и характер деятельности представителей президента зависели от специфики округа. Довольно скоро у представителей Президента обозначилась тенденция к усилению вмешательства в экономические дела субъектов «их» округов.

Одновременно проводилась реформа Федерального собрания. В последние годы президентства Ельцина членами Совета Федерации по должности являлись главы исполнительной власти и законодательных собраний регионов. Такая практика вызывала критику, поскольку, во-первых, регулярная законотворческая деятельность в Москве была плохо совместима с их основными обязанностями. Во-вторых, статус депутата Федерального собрания обеспечивал главам регионов и их законодательных собраний неприкосновенность; юридической процедуры законного отрешения губернаторов от должности даже в случае прямого нарушения ими федеральных законов практически не существовало. Это еще более укрепляло региональные авторитарные режимы и потенциальную фронду губернаторов по отношению к Кремлю.

После реформы в Совет Федерации вошли по два члена от каждого региона, которые представляли их исполнительную и законодательную власти. Они соответственно назначались губернаторами и избирались законодательными собраниями. Президент РФ получил право отстранять губернаторов или глав республик от должности в случае нарушения ими законов и распускать законодательные собрания, если они принимают акты, противоречащие федеральному законодательству. Кроме того, были приняты законодательные нормы, запрещавшие главам регионов занимать свой пост более двух сроков подряд. Однако отсчет этих сроков был установлен таким образом, что почти все губернаторы фактически смогли оставаться на своих постах три, а некоторые – даже четыре срока. На вакансии сенаторов региональные руководители часто проводили деятелей, которые пользовались влиянием в столице и могли лоббировать интересы области и республики, хотя и не проживали в ней – бывших министров, столичных предпринимателей, отставных генералов.

Взамен прямого участия руководителей регионов в деятельности Федерального собрания, в июле 2000 г. был создан Государственный совет (еще одно, совершенно сознательное воспроизведение имени государственного учреждения старой России), в который «губернаторы» вошли по должности. Государственный совет не был предусмотрен Конституцией и действовал при Президенте. Его задача состояла в обеспечении постоянного диалога между Президентом и главами регионов и в разработке рекомендаций по актуальным проблемам. Во главе Госсовета стоял Президиум, формировавшийся на основе ротации.

В 2000 г. при участи полномочных представителей Президента в округах Генеральная прокуратура РФ проанализировала конституции и уставы всех субъектов Федерации. В итоге в том же году они были приведены в соответствие с федеральными нормами. Были изданы специальные указы президента, обязывавшие сделать это Татарию и Башкирию.

В 2002 г. истекал срок действия договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между центром и регионами. Несмотря на мощное давление со стороны наиболее сильных регионов, Кремль отказался от продления или пересмотра этих договоров, оставаясь верным своей цели – установить единый для всех субъектов Федерации правовой режим.

Результатом реформ, проведенных в начале президентства Владимира Путина, стало восстановление управляемости государства и возвращение к общепринятым правовым нормам федерализма. Вместе с тем, уже тогда Кремль подвергался критике за создание федеральных округов как еще одной громоздкой бюрократической структуры, лишенной рычагов экономического влияния на администрации регионов, но особенно – за новую волну административной централизации, выразившуюся в сокращении доли регионов в консолидированном бюджете, изъятии у регионов важных полномочий, фондов и источников дохода (например, дорожного фонда).

В 2003–2004 гг. Кремль инициировал кампанию по укрупнению субъектов Федерации. Действительно, в ряду федеративных государств и просто крупных стран мира Россия выделялась несоразмерно большим числом субъектов Федерации (89), в десятки раз различающихся и по территории, и по численности населения, и по экономическому потенциалу (в Москве – около 11 млн жителей, а в Эвенкийском автономном округе – всего 17 тыс.). Многие малонаселенные субъекты Федерации, формально обладающие теми же правами, что и крупные регионы, жизнеспособны только благодаря массированным дотациям из центра. Политико-административная структура с «матрешечными» субъектами Федерации, когда один из них, входя в другой, имеет тот же конституционный статус, досталась современной России в наследство от советских времен и была в первые годы после распада СССР искусственно законсервирована, чтобы избежать национальных и политических конфликтов. Еще в 1990-е гг. вставал вопрос об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.

Однако укрупнение началось не с сильных столичных регионов, а с автономных округов. Первым «укрупненным» регионом стал Пермский край, объединивший Пермскую область и депрессивный Коми-Пермяцкий АО (соответствующий закон был принят в марте 2004 г.). К лету 2007 г. в результате проведения требуемых Конституцией РФ референдумов состоялось юридическое объединение Корякского АО и Камчатской области, Усть-Ордынского Бурятского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области, Долгано-Ненецкого (Таймырского) и Эвенкийского АО и Красноярского края. Малые или малонаселенные регионы, интегрируемые со своими более крупными соседями, получили гарантии сохранения определенной самостоятельности во вновь образуемых краях. Вместе с тем, попытки форсировать объединение Республики Алтай и Алтайского края и особенно Адыгеи и Краснодарского края натолкнулись на жесткое сопротивление этнических организаций, местной интеллигенции и части элиты.