Долг. Мемуары министра войны - Роберт Гейтс

Первая возможность воплотить некоторые из этих идей в жизнь представилась еще осенью 2008 года, при подготовке бюджета на 2010 финансовый год. Конгрессмены от обеих партий неоднократно жаловались, что войны финансируются за счет дополнительных ассигнований, выходящих за пределы «базового» бюджета министерства обороны. Мне потребовалось время, чтобы сообразить – тут очередная политическая возня. Большинство конгрессменов обожают дополнительные ассигнования, потому что в них можно впихнуть (безответственно) всевозможные нужные и ненужные, гражданские и военные, разумные и откровенно глупые расходы – и заодно похвалиться заботой о своих штатах и избирательных округах, игнорируя бюджетную дисциплину. Хуже того, конгрессмены нередко вычеркивали пункты, на которые мы запрашивали дополнительное финансирование ради победы в войне, и вставляли в проект собственные программы. Да и сам Пентагон тоже не отличался невинностью в этом отношении: значительная доля расходов на оборону в «базовом» бюджете – который охватывал все операции, от реорганизации сухопутных войск до приобретения новых истребителей F-35 – уходила именно на оперативные военные траты, что сулило серьезные проблемы в случае отказа выделить министерству дополнительное финансирование.

В любом случае, учитывая критику дополнительных ассигнований от обеих партий, я решил, что пора вынести некоторые связанные с ведением войн расходы за «границы» нынешних конфликтов, то есть включать эти расходы – например, на содержание войск специального назначения, на программы помощи семьям военнослужащих – в «базовый» бюджет Пентагона. Предположив, что в ближайшие годы нам придется развертывать эквивалент нескольких бригад в различных «горячих точках» по всему миру для участия в различных кампаниях, от мелких конфликтов до миссий по подготовке кадров и оказанию помощи, в качестве эксперимента мы добавили 25 миллиардов долларов в «базовый бюджет на финансирование подобных кампаний – тем самым уменьшая потребность министерства в потенциальных дополнительных ассигнований. На последнем совещании с президентом Бушем Объединенный комитет начальников штабов отстаивал собственную версию бюджета, и президент призвал сформировать «передовой» военный бюджет – с точки зрения модернизации, переоснащения наших сил после двух войн и финансирования «незапланированных столкновений». Благосклонность Буша только усугубила традиционную практику, когда уходящая администрация одобряет военный бюджет, а новая немедленно его отвергает. Но на сей раз в новой команде был я – человек, ухитрившийся усидеть на двух стульях.

К тому времени, когда мы закончили сводить бюджет 2010 финансового года, который включал договоренности Объединенного комитета начальников штабов с Бушем и изрядную долю расходов, ранее покрывавшихся из дополнительного финансирования, этот бюджет составил 581 миллиард долларов – на 57 миллиардов больше, чем прогнозируемый вариант. Я сразу понял, что такое ни в коем случае, как говорится, не прокатит. Но я не принял во внимание, что программы, которые я сам считал экспериментальными, этакими «завлекалочками» для Белого дома и конгресса, Объединенный комитет начальников штабов и другие планировщики восприняли как гарантированную данность. Каждый отдел Пентагона выбрал свой бюджет до последнего цента из расчета общей суммы в 581 миллиард долларов. И когда пришлось составлять реальный бюджет, на десятки миллиардов долларов меньше, сразу же начались крики и стоны о «беспощадном урезании». Само собой разумеется, по мере развертывания этого действа некоторые представители администрации Обамы – и у них были основания так думать – решили, что команда Буша их подставила, постаралась изобразить все так, чтобы выглядело, будто Обама пренебрегает обороной, поскольку он будет вынужден сокращать бюджет Пентагона. Словом, попытка постепенно избавиться от дополнительного финансирования бумерангом ударила по мне самому. Я также осознал, что мне следовало заблокировать дополнения к бюджету, санкционированные Бушем. Сам не ожидал, что после стольких лет взаимодействия с конгрессом, после того как вроде совсем освоился в министерстве обороны, я, к своему великому огорчению и стыду, допущу столь наивные ошибки.

Пережив это фиаско, я приступил к составлению бюджета на 2010 год. На встрече с президентом 2 февраля я признал необходимость сократить расходы на оборону, но постоянно повторял – и тогда, и на пресс-конференциях, – что сокращения должны «определяться стратегическими параметрами, а не бухгалтерскими подсчетами», что наша цель – сделать лучше для страны, а не ублажать политиков. Президент согласился со мной. Цифры, на которых мы сошлись в начале февраля (533,8 миллиарда долларов «базового» бюджета на 2010 год и 130 миллиардов долларов на дополнительные военные расходы), были ниже, чем хотелось мне, но выше, чем расчеты Административно-бюджетного управления.

Одиннадцатого февраля у меня состоялся долгий разговор наедине с президентом, и я сказал, что «рассчитываю и надеюсь» направить ему новый проект бюджета, где сокращены многие программы, а расходы пересчитаны для обеспечения большей сбалансированности между текущими и будущими потребностями. Новый бюджет потребует принятия очень трудных решений, сказал я, и наверняка вызовет много шума на Капитолийском холме. Если отложить публичное объявление до апреля, когда администрация официально представит совокупный бюджет в конгресс, все основные параметры оборонного бюджета станут известны, а это означает, что у промышленности, лоббистов и конгрессменов появится время предпринять шаги для «спасения» их собственных программ от сокращения.

Я рекомендовал весьма необычную, смею даже утверждать – беспрецедентную, политическую стратегию. Я сказал: «Предлагаю обсудить основные составляющие бюджета с вами и Питером [Орзагом, главой АБУ], прежде чем отправлять проект в АБУ. Затем я выступлю публично и изложу рекомендуемые действия в комплексе, представлю полноценный пакет последовательных реформ. Будет намного труднее отстаивать узкие интересы, если рассматривать пакет как единое целое, призванное служить интересам государства. Таким образом мы добьемся политического преимущества». Еще один плюс моего предложения, добавил я, что президент и АБУ смогут заранее оценить реакцию и, при необходимости, отвергнуть одну или более из моих рекомендаций. Президент воспринял мой совет с одобрением, но захотел выслушать мнение Орзага. Я воспользовался поддержкой Обамы, чтобы убедить главу АБУ.

Повторное составление бюджета на 2010 год дало возможность не только провести существенное «сбалансирование», но и отказаться от ряда чрезмерно дорогих, давно просроченных и необоснованных программ; в итоге появился шанс сосредоточиться на сложнейшей задаче реформирования процесса закупок министерства. Вообще история урезания расходов на оборонные программы, особенно крупные, не слишком красива. Когда в начале 1990-х годов министром обороны был Дик Чейни, он пытался ликвидировать две программы – штурмовика А-12 для ВМС и корпуса морской пехоты (за этим самолетом закрепилось прозвище «Летучий чипс» из-за его треугольной формы) и конвертоплана «Оспри» для корпуса морской пехоты, машины, сочетавшей в себе самолет и вертолет. Судьба А-12 по-прежнему неясна даже двадцать лет спустя[93], а что касается «Оспри», то Чейни был вынужден подчиниться конгрессу и разрешить производство этого аппарата. Когда другие министры пытались ликвидировать какие-либо программы, представители родов войск, в этих программах заинтересованных, тут же вступали в закулисные переговоры с симпатизирующими им конгрессменами, дабы сохранить и сами программы, и рабочие места, которые они обеспечивали. Когда же сами министерства родов войск решали отказаться от той или иной программы, конгресс, как правило, просто отмахивался и продолжал финансирование, вопреки возражениям. Для большинства конгрессменов оборонный бюджет представляет собой «дойную корову», гарантирующую создание и сохранение рабочих мест в соответствующих округах и штатах. И потому, даже в тех редких случаях, когда Пентагон норовил продемонстрировать подобие финансовой дисциплины, конгресс всячески препятствовал этому намерению. Чтобы обмануть систему, требовалась совершенно иная политическая стратегия – та, которую я описал президенту.