Демократизация - Патрик Бернхаген

• Мексика и Венесуэла, хотя и не управлялись военными во второй половине XX в., имели недемократические политические системы, также обеспечивавшие режимам гарантированные победы.

Международный контекст

Факт, что когда в странах Латинской Америки в 1978 г. начались транзиты, в мире уже происходила глобальная волна демократизации (см. гл. 5 наст. изд.), она придала им импульс. Однако ее влияние не было решающим. Наиболее влиятельным международным фактором в регионе были США, но вплоть до 1990‑х годов их воздействие на демократизацию стран Южной Америки было явно неоднозначным. Региональный эффект заражения (contagion effect) имел очень сильный позитивный характер, в результате чего либерализация в одних странах поощряла и содействовала схожим требованиям в других. Кроме того, ряд международных и региональных акторов внесли свою лепту в усиление процесса демократизации в регионе. Среди них – ООН, Организация американских государств (ОАГ), Общий рынок Юга (Меркосур) и, в некоторой степени, НАФТА, о чем речь пойдет ниже.

В первые десятилетия холодной войны США были больше озабочены возможностью распространения левых движений в странах Латинской Америки, особенно после Кубинской революции, нежели демократической репутацией стран региона. Действительно, продвижение демократии представлялось менее приоритетным направлением деятельности по сравнению с вопросами обеспечения безопасности в регионе, и было распространено мнение, что военные режимы с большим одобрением отнесутся к цели подавления выступлений левых и будут более эффективными в ее реализации. Однако в 1970‑е годы с наступлением периода «разрядки» и улучшением отношений между США и СССР Конгресс США стал больше внимания обращать на страны, которые попирали права человека, приняв ряд законов, нацеленных на ограничение военной и экономической помощи таким странам. Президенты Никсон и Форд успешно сопротивлялись давлению Конгресса, однако Джимми Картер был более отзывчивым.

Многие западноевропейские государства осудили латиноамериканские военные диктатуры. Например, Швеция, Великобритания и Бельгия временно прервали или понизили статус дипломатических отношений с Чили после переворота 1973 г., а канцлер Германии Гельмут Шмидт (Западная Германия), президент Франции Валери Жискар д’Эстен и король Хуан Карлос I (Испания) последовательно вычеркивали Чили из ряда стран, которые они посещали с официальными визитами в регионе. Тем не менее большая часть стран воздерживалась от жестких действий, как показал пример с задержанием капитана ВМС Аргентины Альфредо Астиса британцами после Фолклендской войны (1982 г.). И Швеция, и Франция могли бы требовать его экстрадиции по обвинениям в пытках, исчезновениях и убийстве девушки из Швеции и двух монахинь из Франции, однако приняв решение не предпринимать таких действий, они упустили возможность ослабить военную хунту.

Задержание бывшего чилийского диктатора Аугусто Пиночета в Лондоне по запросу испанского суда в 1998 г., когда холодная война уже была завершена, показывает, насколько изменилась ситуация. Из-за проблем со здоровьем Пиночет не был в итоге экстрадирован, а вернулся в Чили.

Однако его задержание в Лондоне помогло снять «психологические, политические и юридические барьеры на пути правосудия, ослабив могущественные силы, которые блокировали проведение судов в Чили с момента возврата к демократии»[923]. Действительно, как только Пиночет вернулся на родину, его неприкосновенность была несколько раз аннулирована, но всякий раз ее восстанавливали. Ему были предъявлены обвинения в похищении людей, пытках и убийстве политических оппонентов, его неоднократно признавали способным предстать перед судом (после неоднократных заявлений о том, что его здоровье не позволяет ему предстать перед судом) и с 2000 г. вплоть до смерти в 2006 г. его трижды заключали под домашний арест. Несмотря на то что он умер, так и не будучи осужденным за преступления, совершенные в период его правления, давление, оказанное из-за рубежа, и воздействие этого обстоятельства на отношение чилийцев к Пиночету достойны внимания.

Международные и региональные организации также способствовали демократизации в регионе, особенно в 1990‑е годы. Начиная с 1989 г. ООН стала играть центральную роль в процессе миротворчества и демократизации в Центральной Америке, особенно в Никарагуа, Сальвадоре и Гватемале, где велись продолжительные и кровопролитные гражданские войны. Действия ООН включали мониторинг выборов и продвижение попыток к национальному примирению, равно как и посредничество между оппозиционными группировками, принимавшими участие в гражданской войне, размещение миссии международных наблюдателей и поддержку достижения мирных договоренностей.

В ходе холодной войны ОАГ не пользовалась поддержкой со стороны латиноамериканских государств, так как не могла противостоять единоличному характеру принятия решений со стороны США. На протяжении 1990‑х годов ОАГ начала предпринимать усилия по возвращению вопроса о демократии в повестку дня и стала, таким образом, восстанавливать свою легитимность, о чем свидетельствуют три ключевых документа. Первый из них – Резолюция № 1080, которая установила институциональную процедуру для случая «внезапного или нерегулярного прерывания демократического политического институционального процесса» в одной из странчленов (ОAS, 1991); второй документ – «Приверженность демократии и восстановлению межамериканской системы в Сантьяго» от 1991 г.; и третий – принятый в 1992 г. Вашингтонский протокол, который внес поправки в Устав ОАГ для того, чтобы разрешить приостанавливать членство в организации стран, в которых произошел переворот. Несмотря на эти нормативные изменения, роль ОАГ была минимальной в ходе серии переворотов – на Гаити в 1991 г., Перу в 1992 г. и Гватемале в 1993 г. Ее влияние возросло в период попытки переворота в Парагвае в 1996 г., когда генеральный секретарь ОАГ приехал в Асунсьон и организовал экстренное совещание, на котором было принято решение об осуждении попытки переворота.

Меркосур также играла важную роль в успешном разрешении парагвайского кризиса, резко осудив попытку переворота и пригрозив «отлучить» страну от участия в региональной организации в случае нарушения конституционного процесса. После этого кризиса Меркосур приняла «Положение о демократии», показав, что несмотря на то что организация является в основном торговым союзом, сохранение и консолидация демократии также входит в число ее целей.

Еще одной организацией, оказавшей позитивное, хотя и непрямое, воздействие на демократию в регионе, была НАФТА. До 1990‑х годов отсутствие демократии в Мексике не привлекало пристального международного внимания. В стране не было военных переворотов, регулярно проводились выборы. Однако возрастали опасения, что ее неустойчивость в плане демократичности и соблюдения прав человека может негативно сказаться на переговорах об участии Мексики в НАФТА. В данном контексте и при растущем внутреннем и региональном давлении правительство провело избирательную реформу и создало Национальную комиссию по правам человека. Отчасти по этой причине в 2000 г. правящая партия проиграла на президентских выборах впервые за 71 год правления. Что касается Венесуэлы, то обсуждаемая нестабильность демократии в этой стране может частично объясняться неприятием глобализации. Столкнувшись с растущим политическим диссидентством, Чавес несколько раз мобилизовывал поддержку, прибегая к антиглобалистским, популистским и националистским лозунгам.

19.2. Неоднозначная роль внешней политики США в продвижении демократии в Латинской Америке

Когда стало ясно, что вторжение СССР является менее вероятным, чем социалистические революции в Латинской Америке, в 1950‑е годы США активизировали двустороннее военное сотрудничество с целью усилить полицейские функции вооруженных сил в странах региона. После Кубинской революции 1959 г. ослабление антиамериканских движений и подавление левых партизанских отрядов стало для США еще более важной задачей. В некоторых случаях США прибегали как к непрямому, так и к прямому военному вмешательству: среди множества примеров можно выделить неудачную операцию в заливе Свиней в 1961 г., размещение американских войск в Доминиканской Республике в 1965 г., вторжение на Гренаду в 1983 г., оказание политической и военной поддержки правому режиму в Сальвадоре и вооруженным формированиям «Контрас» в Никарагуа в 1980‑х годах, а также ряд военных переворотов по всему региону – в частности в Гватемале в 1954 г., Чили в 1973 г. и Панаме в 1989 г.

Ситуация изменилась, когда администрация президента Картера начала проводить политику в области прав человека в 1977–1981 гг. Предпринимались различные меры от осуждения недемократических режимов до прекращения военной и экономической помощи. Например, США приостановили оказание военной помощи Чили и Уругваю в 1976 г. и Аргентине, Никарагуа и Сальвадору в 1978 г. Изменения во внешней политике были настолько существенными, что в 1977 г. Гватемала и Бразилия отказались от помощи США, выражая недовольство новым американским курсом. Однако политика Картера не сумела принудить латиноамериканские диктатуры к большему уважению прав человека, в том числе потому, что продолжалась недостаточно долго, чтобы быть эффективной. Рональд Рейган вернулся к прежней поддержке антикоммунистических режимов независимо от наличия у них демократического мандата, защищая права человека только на словах. Вместе с тем, когда в регионе наметилось движение к демократии, Вашингтон приветствовал его.