Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка - Магомед Вахаев

В свое время, когда действовал ЗК РСФСР 1991 г., последняя часть его ст. 53 предусматривала случай досрочного расторжения договора аренды по инициативе собственника[70]. Последний был обязан в этом случае возместить арендатору «в полном объеме все понесенные им убытки, включая упущенную выгоду». О каком-либо нарушении со стороны арендатора ст. 53 не упоминала. Предыдущая же часть ст. 53 относилась к случаю, когда земля принадлежала местному органу власти, поэтому логично думать, что прекращение арендных отношений, предусмотренное последней частью ст. 53, происходило по той причине, что земля оказывалась необходимой для непредвиденных публичных надобностей.

Такая ситуация является типичной. Важно подчеркнуть, что вопрос заключается не только в выплате компенсации потревоженному арендатору (в определенных случаях через суд), но и в судебной проверке того факта, что земля необходима действительно для публичных надобностей. Например, если местная администрация обнаружит, что она «продешевила», и поэтому захочет изъять у своего арендатора земельный участок, чтобы передать его более выгодному партнеру, то, по общему правилу, такое решение нельзя считать принятым «в публичных интересах». Здесь должен действовать тот же подход, который применяется в частном секторе. Тот факт, что в данном случае в качестве собственника выступает не частное лицо, а орган власти, не меняет сути дела. Если дело касается гражданско-правовых отношений, хозяйственного оборота, то все его участники изначально обладают одинаковыми правами и обязанностями; тот факт, что в качестве одного из участников выступает орган власти, не меняет характера их отношений. В этом направлении было бы не лишним дополнить современное законодательство, как гражданское, так и земельное.

Закон ничего не говорит о праве и обязанности собственника земли контролировать арендатора не в своих (собственника), а в публичных интересах. Этот пробел частично покрывают некоторые подзаконные акты. Так, в Типовом договоре о краткосрочной аренде земли, утвержденной мэром Москвы 1 октября 1996 г., содержится правило (п. 5.2., последняя часть) о праве арендодателя в лице Москомзема вмешиваться в хозяйственную деятельность арендатора, если тот наносит ущерб окружающей среде или «нарушает права и законные интересы других лиц», – видимо, в области земельного хозяйства[71]. Но каковы санкции и со стороны кого они могут последовать – об этом Типовой договор умалчивает. Надо заметить, что отмеченное выше условие, заключающее публичный интерес, появилось в хозяйственном договоре, где в качестве одной из сторон выступает орган, близкий к публичной власти. О подобных условиях в договорах между частными лицами ничего не известно. Таким образом, вся проблема отражения публичных интересов в частных хозяйственных договорах еще ждет своей разработки и своего решения.

Это видно и на примере указанного документа, который по-видимому, «перегибает палку» в процедуре охраны интересов города. Так, в п. 6 предусмотрено право арендодателя штрафовать арендатора за самовольную переуступку своих прав[72]. Но «штрафовать» имеет право компетентный административный или судебный орган, а не партнер по хозяйственному договору, в роли которого выступает Москомзем. Если же Москомзем принимает на себя административные функции, то вряд ли он может выступать стороной в хозяйственном договоре. При неправильных действиях арендатора Москомзем может и должен требовать по суду расторжения договора аренды, а также взыскания с арендатора своих убытков (если Москомзем их понес)[73]. Но «штраф» в отношениях между двумя сторонами хозяйственного договора, тем более налагаемый по воле одной стороны, нельзя признать уместным. Если же согласиться с такой возможностью, то логично распространить ее вообще на всех участников арендных отношений, в том числе в пределах частного сектора. Ясно, что такая конструкция неприемлема, ибо тогда нарушается известное правило, что «никто не может быть судьей в своем собственном деле»[74].

Уместно вспомнить опыт земельных отношений между хозяйствующими субъектами во времена СССР. Тогда лишение организаций-землепользователей прав на землю ввиду несоблюдения ими земельного законодательства было очень редким явлением. В отношении земель постоянного пользования колхозов и совхозов такая мера законом вообще не предусматривалась. Своеобразным было «наказание», которому подвергались колхозы и совхозы, плохо ухаживающие за принадлежащими им (или государству?)[75] мелиоративными каналами и сооружениями. В некоторых случаях подзаконные акты устанавливали «принудительную помощь» колхозам и совхозам со стороны организаций, ответственных за состояние мелиорированных земель. Так, ст. 17 «ж» Устава эксплуатационной службы органов мелиорации и водного хозяйства СССР (утвержден Советом Министров СССР в 1971 г.) требовала от государственных управлений оросительных и осушительных систем, чтобы те своими силами и средствами приводили в порядок каналы, принадлежащие колхозам, если те по каким-то причинам не ухаживали за ними. Затраты, произведенные этими управлениями, подлежали взысканию с неисправных хозяйств, очевидно в недоговорном порядке.

Таким образом, государство – собственник земли в лице принадлежащих ему мелиоративных организаций исправляло ошибки и недостатки в работе некоторых колхозов и совхозов без какого-либо специального их «наказания», но с возложением на них произведенных (за них) затрат. Подобная идея может быть продуктивной и в наше время.

Когда в России победила концепция частной собственности на землю, ЗК РСФСР 1991 г. готов был жестко карать новых собственников за невыполнение ряда земельных правил – вплоть до отобрания у них земли. В какой-то мере эта жесткость была уступкой тем, кто видел в частной собственности угрозу общественным интересам. Было и другое основание. Новым собственникам земля доставалась, как правило, бесплатно. Это ставило государство в положение своеобразного дарителя. Тем самым у него возникало если не правовое, то во всяком случае моральное основание диктовать новым собственникам свои условия – вплоть до угрозы отобрать землю, если те отказывались считаться с установленными для них правилами[76].

Однако тем самым право частной собственности на землю оказалось менее защищенным по сравнению с другими частными правами в отношении движимых и недвижимых предметов. Возможно, по этой причине «конфискационные правила» ЗК РСФСР не перешли в ЗК РФ. В настоящее время право частной собственности на землю в России (если отвлечься от ст. 284 и 285 ГК РФ) в принципе защищено так же, как частные права на иное имущество.

Но защита от конфискации земель частного сектора не может быть полностью перенесена на земельные отношения внутри публичного сектора. В пределах этого сектора государственными и муниципальными землями владеют многие предприятия, учреждения, воинские части или целые ведомства. Государство может и должно делать «переборку» принадлежащих ему земель, выявлять неиспользуемые, нерационально или слабо используемые участки, находить им достойное применение и рачительного владельца. Например, закон предусматривает создание в пределах регионов особых фондов перераспределения земель для наделения из них лиц (преимущественно горожан), решивших заняться сельским хозяйством. В эти фонды разрешается (и предполагается) отрезать плохо используемые государственные земли, в частности Гослесфонда – из состава гарей, пустырей, неудобных для облесения участков.

По сути, сами государственные и муниципальные предприятия, учреждения, воинские части должны освобождаться от ненужных им земель, поскольку должны вносить за них определенную плату (земельный налог). Но на практике эта идея плохо срабатывает – прежде всего по той причине, что многие из этих заведений имеют льготы по земельным платежам. Законодатели считают нецелесообразным вводить для них платежи за землю, поскольку это равносильно тому, чтобы «перекладывать средства из кармана в карман», забывая, однако, что бюджетные организации и учреждения платят за свет, воду, канализацию и другие коммунальные услуги. Хотя это требует дополнительных бюджетных ассигнований, но «перекладыванием из кармана в карман» не считается, ибо способствует экономии дефицитных ресурсов. Точно так же плата за занимаемую землю означала бы повышение земельной дисциплины всех владельцев земли и способствовала бы высвобождению мало используемых и ненужных земель. Независимо от этого государству надо иметь свою Земельную службу (которую оно фактически «растеряло» за годы реформ), чтобы та поддерживала на должном уровне земельную дисциплину подведомственных государству заведений.