Демократизация - Патрик Бернхаген

Избавление от явных недостатков

Условием эволюционного развития государств является отсутствие внешних или внутренних потрясений. Однако большинство стран Европы не были в достаточной мере изолированы от войн или не отличались достаточным уровнем внутренней стабильности, чтобы обеспечить беспрерывное развитие режима. Типичная история любой европейской страны – это не постепенная демократизация в течение нескольких поколений, а резкое чередование между демократическими и авторитарными режимами из-за военных поражений, внутренних потрясений или того и другого.

Работая после окончания Первой мировой войны, Джеймс Брайс[48] считал источником движения в сторону демократии «желание избавиться от явных недостатков» (дословно – «материального зла»). Однако этот процесс зачастую продвигался путем проб и ошибок, и в ходе него некоторые страны порождали еще большее зло. Германия – наиболее показательный пример колебаний между различными типами режима. Модернизация Пруссии создала конституционную автократию, которая была способна доминировать над европейскими соседями, равно как и над собственными гражданами. Свободные выборы были учреждены в 1871 г., однако это не сделало государство демократическим, поскольку правительство было ответственно перед монархом, а не всенародно избранным парламентом. Этот режим рухнул в 1918 г., когда Германия потерпела военное поражение в Первой мировой войне, и ему на смену пришла недолговечная демократическая Веймарская республика, а затем нацистский режим Адольфа Гитлера. Таким образом, когда спустя 12 лет гитлеровский режим потерпел крах из-за военного поражения, миллионы немцев уже были знакомы с демократической республикой и правовым государством. Образовавшаяся после 1945 г. Федеративная Республика Германия преуспела в установлении демократии. После крушения коммунистического государства в Восточной Германии в 1990 г. и объединения немцев в Федеративной Республике получалось, что ее самые пожилые граждане жили при пяти разных демократических или автократических режимах.

История европейских государств, таких как Франция, Испания, Португалия и Греция, показывает, что опыта одного авторитарного режима недостаточно, чтобы политики выбрали демократию. В каждой стране политические изменения происходили путем проб и ошибок и сопровождались чередованием демократических и автократических режимов. Эта ситуация также хорошо известна в Латинской Америке. В каждом случае значительные изменения в направлении к демократии и от нее случались в результате внутренних политических волнений, таких как приход к власти гражданских диктаторов, военные перевороты или народные протесты.

Не было гарантией политического развития и экономическое развитие. Модернизация Японии сопровождалась тремя крупными войнами в первой половине XX в., перед тем как военное поражение в 1945 г. привело к установлению прочного демократического режима. Турецкая Республика начала модернизацию в 1920‑е годы под руководством ее основателя, генерала Кемаля Ататюрка, но свободные выборы стали проводиться три десятилетия спустя и с тех пор были объектом периодического вмешательства со стороны военных. В Китае, несмотря на изменения политического строя, власть удерживали недемократические режимы. Традиционная монархия, павшая в 1911 г., была заменена военной диктатурой в 1920‑е годы и затем коммунистическим режимом в 1949 г. Сегодня страна является важным участником мировой политики и экономики, будучи однопартийным государством даже без видимости демократического управления.

Демократизация в обратном порядке характерна для процесса смены режимов, начавшегося после падения Берлинской стены в 1989 г. Коммунистические режимы оставили в наследство не современные государства, уважающие принцип верховенства закона, а антисовременные системы, в которых воля партии и партийных лидеров заменяла верховенство закона. Сразу после краха навязанных СССР неподотчетных режимов везде были проведены выборы, чтобы открыто продемонстрировать разрыв с прошлым. Однако институционализация правового государства не всегда была простым делом. В Центральной и Восточной Европе однозначное отторжение навязанных коммунистических систем вкупе с наследием предыдущих режимов, в определенной степени признававших принцип верховенства закона, способствовали быстрым изменениям. Например, Латвия просто восстановила действие конституции 1922 г.

В 2004 г. Европейский союз включил в свой состав восемь бывших коммунистических стран, признав их соответствующими стандартам демократического управления. Постсоветские государства после первых экспериментов с конкурентными выборами в начале 1990‑х годов установили режимы, которые проводят несвободные выборы и управляют, мало заботясь о соблюдении принципа верховенства закона. В странах, ранее входивших в состав СССР, от Белоруссии до Узбекистана, руководители преуспели в превращении режимов, которые проводили полусвободные выборы, в полностью недемократические государства.

В большей части стран мира сегодня наиболее важный вопрос – это не то, движется ли режим к демократии, а сохранится ли он в будущем или будет заменен другим. В Индии устойчивость режима, который сталкивался с политическими и военными кризисами, равно как и экономическими проблемами, свидетельствует об успешной демократизации. Напротив, история Пакистана была отмечена неудачными попытками движения к демократии и возвращением к военному правлению. В Латинской Америке режимные изменения, как правило, способствовали смене военных диктатур на всенародно избранных президентов, из которых одни правили, соблюдая принцип верховенства закона, а другие – нет. Во многих странах Африки и Ближнего Востока смены режимов происходили часто, но из-за слабости верховенства закона проводившиеся выборы не являлись свободными и честными. Таким образом, смены режимов выявляют «укорененность авторитаризма»[49].

Динамика демократических и недемократических государств

Управление – это нескончаемый процесс: распад СССР не означал наступление «конца истории»[50], а был лишь крахом особенно репрессивного режима. Четырехчастная типология государств на рис. 2.1 и 2.2 показывает, что демократизация – это не единственный путь, по которому следовали режимы. Немногие государства развивались поступательно от конституционной олигархии к подотчетной демократии, основанной на соблюдении принципа верховенства закона. Большинство из существующих сегодня демократий делали по крайней мере один неверный шаг по пути к демократии и затем снова впадали в авторитарное правление, перед тем как позднее преуспеть в том, чтобы оставаться демократиями в течение жизни по крайней мере двух поколений.

Все режимы подвержены внутренним воздействиям социальных, экономических и политических изменений и внешнему давлению со стороны становящейся все более открытой международной среды. Это верно для всех, независимо от того, является ли режим консолидированной демократией или консолидированной автократией. Консолидированный режим – это такой режим, который имеет достаточно сильные институты, чтобы возникающие запросы на изменения разрешались в рамках существующей системы то ли в результате действий, которые сохраняют режим в неизменном виде (например, смена руководства государства на выборах), то ли в результате соглашения, достигнутого внутри военной хунты или центрального комитета в однопартийном государстве. Неподотчетная автократия может оказаться устойчивым государством, поскольку она основывается на принудительной власти правителей, тогда как фактором стабильности подотчетной демократии может быть согласие граждан.

Реформирование консолидированного режима возможно с помощью изменения одного из институтов, например, может быть введена пропорциональная избирательная система, или военная хунта может выбрать гражданского лидера, не разрушая основ существующего режима. Успешная реформа, предпринятая в ответ на давление, подобное движению за гражданские права чернокожих в США в 1960‑е годы, может привести к реконсолидации давно существующего режима. В Великобритании избиратели реформировали двухпартийную систему, отдавая существенное число голосов третьей партии, тем самым скорее укрепляя, а не ослабляя принцип конкурентных выборов.

Консолидированный режим – это не обязательно эффективное и сильное государство, поскольку для испытывающих давление правителей основным приоритетом является выживание. Режим может сохраняться неопределенно долго, стравливая оппонентов друг с другом. Например, генерал Франсиско Франко поддерживал диктаторский режим в Испании в течение 36 лет, балансируя между требованиями со стороны армии, фашистской партии, авторитарной церкви и потерпевших поражение в гражданской войне противников. В развивающихся странах и государствах с низким уровнем дохода на душу населения недостаток административных и экономических ресурсов может ограничить возможности любого режима. Географические и этнические расколы могут добавиться к этим проблемам и создать новые. Консолидация требует признания пределов того, что может делать правительство.