Институты и путь к современной экономике. Уроки средневековой торговли - Авнер Грейф

Эффективность итоговых институтов зависит от их особенностей и более широкого контекста. В Европе эта эффективность усиливалась благодаря внешним военным угрозам и экономической конкуренции между государствами и корпорациями, с одной стороны, и институтами, которые создали относительную внутреннюю однородность интересов внутри корпораций, – с другой. Эта эффективность была усилена способностью экономических агентов создавать связь экономических и принудительных транзакций (законные или незаконные). Экономические репутации наряду со способностью навязывать карательные наказания повышали институциональную эффективность.

Однако принудительная сила становилась экономически продуктивной там и тогда, где и когда контекст и институциональные особенности мешали тем, кто контролировал средства принуждения, использовать их для личной выгоды. Слабость централизованного государства в Европе и слабость крупных социальных структур, основанных на родстве, а также широкое распределение военного потенциала среди экономических агентов способствовали такому положению. Процесс институционального и государственного развития шел снизу. Политические деятели и судьи обладали ограниченной способностью структурировать рынок и государственное устройство ради своей эксклюзивной выгоды. Чтобы обогатиться, им приходилось вкладываться в благосостояние в целом[387]. Когда институт мотивировал эти суды, коммуны, кланы и индивидов, наделенных принудительной властью, использовать ее так, чтобы это было экономически продуктивно, рынки расширялись, и проводилась политика, способствовавшая росту благосостояния.

Процесс институционального развития в Европе проходил в контексте и в процессе, который отличался от того, что было пережито в менее развитых странах, начиная со Второй мировой войны и в конце эпохи колониализма. В современных развивающихся странах преобладают социальные структуры, основанные на родстве, и процесс развития был нацелен прежде всего на построение эффективного государства. Эта попытка предпринималась в контексте мироустройства, где внешние угрозы были относительно приглушены, и глобальной экономики, в которой те, кто контролировал государство, могли привлекать капитал на мировых рынках капитала и торговать полезными ископаемыми и другими местными продуктами, не опираясь на местных экономических агентов.

Если усилия по построению государств оказывались действенными, политики, которых никак не ограничивали местные экономические агенты или внешняя угроза и конкуренция, использовали свою власть для построения институтов и проведения политики, служивших их частной выгоде, экономической и политической [Easterly, 2001; Истерли, 2006]. Когда эти усилия потерпели неудачу, политики либо оказались неспособны проводить курс, увеличивающий благосостояние, или учреждать соответствующие институты, либо сочли такую политику невыгодной для себя.

Более ранние попытки концентрировались на программах развития, которые обходили государство и предоставляли ресурсы непосредственно бедным или местным сообществам. Нередко, однако, ресурсы, предоставлявшиеся внешними международными агентствами, служили интересам лидеров сообществ, имевшим к ним доступ, а не способствовали общему благосостоянию [Platteau, Gaspart, 2003]. Развитие, ориентированное на государство, и развитие, ориентированное на сообщество, сталкиваются с той же самой проблемой создания соответствующих стимулов для правительств, политиков, агентов государства и представителей сообществ. В отсутствие институтов, дающих мотивацию принимать меры, укрепляющие благосостояние, и проводить политику, направленную на поддержку институционального изменения, укрепляющего благосостояние, развитие тормозится.

При этом такие институты могут показаться необязательными для обеспечения благосостояния. Период экономического роста может быть инициирован без институциональной реформы – всего лишь «изменения отношения со стороны верховного политического руководства в сторону более рыночной, более благоприятствующей частному сектору политической ориентации» [Rodrik, 2003, p. 15]. Однако без институциональной реформы экономический рост быстро выдохнется. И все же реформировать институты нелегко. Реформируя их путем навязывания «лучших практик» Запада и его правил, удалось добиться меньше, чем ожидалось.

Этот результат представляется закономерным. Европейский рост никогда не был сосредоточен вокруг государства и не основывался на сообществах, пользовавшихся международной помощью. Более того, институты не являются правилами. Они представляют собой самоподдерживающиеся системы правил, убеждений, норм и организаций. Институциональное развитие – постепенный процесс, в котором одни институты являются предпосылками для возникновения других. Проявления действия институтов зависят от различных условий, и разные институты могут принести одинаковый результат.

Успешная реформа – нечто гораздо большее, чем просто изменение правил; она требует создания новой системы взаимосвязанных институциональных элементов, которые мотивируют, создают возможности и подталкивают индивидов предпринимать определенные действия. Реформа должна эмпирически выявить транзакции, важные для улучшения благосостояния, а не предполагать их наличие, поскольку они зависят от местных условий и институтов. Мы должны эмпирически открыть, а не дедуктивно утверждать, является ли, например, нарушение прав собственности со стороны полиции, армии, повстанцев или правительства источником беспокойства по поводу этих самых прав. Только тогда можно увидеть, какая институциональная реформа будет благотворной и осуществимой на практике.

Подобные соображения влекут за собой признание того, что институты не являются просто правилами, что институциональное развитие – последовательный процесс, в котором прошлые институциональные элементы имеют значение; что эффекты действия институтов зависят от различных условий и что в разных обстоятельствах лучше проявляют себя разные институты. Успешная реформа требует гораздо большего, чем изменение правил; она требует создания новых систем взаимосвязанных институциональных элементов, которые мотивируют, предоставляют возможности и подталкивают индивидов предпринимать определенные действия.

Помощь в развитии должна сместить свой фокус на институциональные реформы, направленные на изменение самоподдерживающихся институтов. Придется сосредоточиться не столько на помощи странам в установлении правил, сколько на изменении организаций, убеждений и межтранзакционных связей. Цель в том, чтобы создать новые, самоподдерживающиеся институты, которые бы сохранились, когда прекратится помощь. В то же время необходимо, чтобы эти институты можно было менять, когда они перестают приносить положительные результаты.

Институциональная реформа включает в себя замену одного набора самоподдерживающихся институтов другим. Необходимо не только создать новые институты, но и изменить уже существующие, потому что институциональная реформа не начинается с tabula rasa (с чистого листа). Например, то, что нами воспринимается как состояние анархии, отнюдь не лишено институтов. Они задействуют общие убеждения, касающиеся ожидаемого поведения и соответствующих исходов, поддерживают определенные нормы и зачастую организованы в четкие социальные структуры.

Существующие самоподдерживающиеся институты и их нежелательные следствия – это часть первоначальных условий, в которых стартуют процессы институциональных изменений[388]. В экономиках, нуждающихся в институциональной реформе, тоже есть свои институты. Если мы не поймем институты, порождающие те или иные исходы, наша способность разрабатывать специальные стратегии реформ будет ограниченной.

Необходимым условием успешной институциональной реформы является понимание существующих институтов; комплексов, частью которых они являются; сил, делающих их самоподдерживающимися; транзакционных издержек, с которыми сопряжено их изменение. Сама стратегия реформы должна учиться у существующих институтов, работать с ними, опираться на них и в потенциале подрывать их, признавая при этом, что институциональное развитие – это исторический процесс, который может потребовать немало времени.

Однако проводя реформы, мы должны помнить, что те самые когнитивные, координационные, нормативные и информационные факторы, которые делают институты важными детерминантами поведения, мешают разработке институциональных реформ. Учитывая определенный контекст, трудно узнать, какие институты являются благоприятными или какие долгосрочные последствия может иметь введение новых институциональных элементов. Более того, мы мало знаем о том, как разрабатывать институты, которые облегчат динамическую приспособляемость. Институт, лучше сочетающийся с уже действующими, возможно, легче создать, но он может усиливать институты, которые лучше было бы подрывать.