Расцвет и упадок государства - Мартин ван Кревельд

От старых привычек трудно избавиться. Пребывая в западне доктрин, господствовавших на протяжении двух с половиной десятилетий, правительства большинства стран, поначалу столкнувшись с этими проблемами, отказывались взглянуть им в лицо. Экспансия государства всеобщего благосостояния, равно как и сопровождавшая ее волна национализации, хотя и замедлились, но по инерции продолжались в первой и даже во второй половине 70-х годов. Так, в Западной Германии существенное улучшение социального обеспечения пожилых людей произошло после того, как в 1974 г. Гельмут Шмидт стал канцлером. В Великобритании введение в 1975 г. пособий по беременности и родам произошло в связи с вступлением в ЕЭС, и в том же году европейское государство всеобщего благосостояния достигло своего апогея: были увеличены пособия по безработице, а срок их выплаты увеличился в среднем с 20 до 44 недель[901]. Аналогичным образом в США раздел XX закона о социальном страховании предусматривал такое огромное количество пособий, что с 1975 по 1977 г. число их получателей выросло с 2,4 млн до 3,5 млн человек, приведя к ситуации, когда почти половина населения получала какие-нибудь пособия[902]. В среднем социальные расходы стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) достигли почти 25 % ВНП[903], что во всех случаях привело к дефициту бюджета и инфляции. Например, с 1969 по 1998 г. федеральный бюджет США ни разу не сводился с плюсом (даже сейчас «сбалансированный бюджет», которого добилась администрация Клинтона, скрывает огромную брешь в системе социального страхования). В конце 70-х годов в Италии, Бельгии, Британии, Японии и Западной Германии бюджетный дефицит превышал 5 % ВНП[904]. То же самое относится к Швейцарии — всемирно признанному бастиону твердых денег, что привело к росту инфляции с 3,6 % в 1979 г. до 6,5 % в 1981 г.[905]

Однако к этому времени уже началась реакция. Подвергаясь давлению растущих налогов, с одной стороны, и инфляции — с другой, и опасаясь, что будущее не сулит ничего хорошего, кроме усиления налогово-инфляционного бремени, в одной стране за другой избиратели стали выражать недоверие государству всеобщего благосостояния и тем, кто его проповедовал. Например, в целях сокращения государственных расходов Канада с 1975 г. начала урезать программу страхования по безработице. В 1977 г. федеральное правительство в Оттаве установило верхний предел финансирования из федерального бюджета программ социального обеспечения в провинциях[906]. С этого времени начинается более или менее постоянное урезание этих программ[907]. В Великобритании строительство государственного жилья прекратилось в 1977 г., т. е. еще при лейбористском правительстве. Годом позже была запущена программа стимулирования перехода граждан с государственного пенсионного плана в частные пенсионные фонды, в результате которой к 1983 г. 45 % соответствующих категорий населения осуществили этот переход. В США переломным моментом на низовом уровне, по-видимому, стал налоговый протест граждан Калифорнии в 1980 г., приведший к принятию «Предложения 13» и показавший, что люди сыты по горло постоянным разбуханием государства всеобщего благосостояния. В конце 70-х — начале 80-х годов к власти в Великобритании и Западной Германии пришли консервативные правительства, декларировавшие своей целью осуществить «правую революцию», а в США президент Рейган в своей инаугурационной речи пообещал «взять под контроль и прекратить разрастание государственного аппарата, в котором наблюдаются признаки того, что оно вышло за рамки дозволенного теми, кем он управляет»[908].

С тех пор за редкими исключениями, такими как Норвегия, чья экономика оставалась на плаву благодаря нефтяному озеру, новости, приходившие со всех концов мира, были весьма неблагоприятными для государства всеобщего благосостояния. Для сокращения государственных пособий и услуг применялось множество самых разнообразных методов. Например, практиковалось установление произвольного потолка расходов, что приводило к снижению качества услуг и заставляло людей искать их в другом месте. С целью сокращения числа получателей государственных пособий были введены предварительные проверки наличия средств к существованию у людей, претендующих на их получение. Прямые трансфертные выплаты заменялись налоговыми льготами, от чего зачастую выигрывал средний класс за счет малоимущих семей. Была расширена налоговая база, так что социальные выплаты стали считаться доходом. Сокращались программы предоставления бесплатного жилья, образования и медицинского обслуживания. Вносились различные изменения в правила допуска к получению пособий (например, такие как повышение возраста выхода на пенсию или ужесточение критериев, дающих право на получение медицинской помощи по программе Medicaid в США). Услуги, прежде предоставлявшиеся бесплатно, становились платными. Наконец, субсидии на все, от услуг сферы культуры (высшее образование, музеи, библиотеки, театр, архитектура, музыка) до жилья, общественного транспорта и хлеба, там, где они были, либо отменялись, либо сокращались.

Ко второй половине 80-х годов в развитом мире, кажется, не осталось ни одной страны, которая не реализовала хотя бы некоторые из этих мероприятий. Однако даже там, где сокращения оказались минимальными, нередко снижалось качество предоставляемых услуг. Для этого использовались такие методы, как постоянная инфляция; удлинение очередей, как в случае «второстепенных» хирургических операций, ожидание которых затягивалось на месяцы и даже годы; преднамеренное или невольное запугивание бюрократическими проволочками, чтобы по крайней мере некоторые из тех, кто имел право на пособия, не приходили за ними. Так, по результатам исследования, проведенного в середине 80-х годов, выяснилось, что в Америке овдовевшая мать нескольких детей, один из которых был умственно отсталым, имела право на участие в семи разных социальных программах как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Чтобы получить все эти пособия, она должна была обратиться в четыре различных учреждения, заполнить пять различных бланков и ответить на 300 вопросов. Прежде чем ей будет выплачен хотя бы один цент, только для выяснения уровня ее доходов необходимо собрать не менее 1400 единиц информации[909].

С сокращением социальных программ начал расти разрыв в доходах между богатыми и бедными. Вопрос о том, в какой степени за 30–40 лет действия социального законодательства в наиболее развитых странах удалось достичь основной его цели, т. е. более равномерного распределения богатства, является предметом оживленных дискуссий. При том, что очень сложно получить информацию, достаточную для того, чтобы делать какие-то определенные выводы, представляется, что достижения в этой области весьма невелики[910]. Однако с начала 80-х годов появились ясные указания на то, что все, чего удалось достичь на этом направлении, либо уже утеряно, либо вскоре будет аннулировано. Так, в Канаде, имеющей одну из самых богатых и разветвленных систем социального обеспечения, уровень бедности, постоянно снижавшийся с середины 60-х годов, вновь начал расти, так что в 1985 г. каждый пятый ребенок жил в бедности[911]. В Великобритании число бедных (которыми считались те, кто имел менее половины среднего дохода по ЕЭС) выросло с 5 млн человек в 1979 г. до 12 млн в 1993 г., а доля ВНП, потребляемая 10 % населения с наименьшими доходами, сократилась с 4 до 2,1 %[912]. В период с 1977 по 1990 г. в США доля беднейших 20 % населения в национальном доходе сократилась на 5 %, а наиболее богатые 20 % населения стали на 9 % богаче[913]. И в США, и в Европе сильнее всех оказались затронуты неквалифицированные рабочие, у которых сокращение предоставляемых государством пособий (например страхования по безработице) сопровождалось уменьшением реальной заработной платы[914]; сначала в США, а затем и в некоторых европейских странах стал наблюдаться рост числа так называемых «работающих бедных». Большинство из них были заняты в сфере услуг, где им не полагались никакие льготы, и даже имея работу и зачастую отрабатывая дополнительные часы, они не могли обеспечить себе достойного уровня жизни[915].

Чтобы оправдать и объяснить происходящие изменения, экономическая доктрина также стала меняться. Хотя сам Кейнс умер в 1946 г., его призрак в виде поколений экономистов, трудившихся над дальнейшей разработкой его последних уравнений, продолжал свой победный марш. Величайшим триумфом Кейнса, наверное, можно считать то, что в 1969 г., серьезно напугав некоторых консервативных членов своей партии, новоизбранный президент-республиканец Ричард Никсон заявил: «Я кейнсианец». Однако век этого триумфа оказался недолог. Энергетический кризис привел к сочетанию инфляции со стагнацией, прежде считавшемуся невозможным, которое быстро окрестили «стагфляцией». С середины 70-х годов стагфляция вынудила экономистов по-новому взглянуть на общепринятую кейнсианскую ортодоксию.