Нансен. Человек и миф - Наталия Будур

Эмигрантские организации добивались участия в расходовании средств особого фонда. Так, во Франции половина нансеновского сбора шла в Женеву, место пребывания Лиги Наций, а другая половина поступала в распоряжение Распределительного комитета в Париже, который входил в состав образованного в 1924 году Эмигрантского комитета во главе с В. А. Маклаковым, защищающего интересы российских беженцев во Франции. Распределительный комитет состоял из председателя — В. Н. Коковцова и двух членов — Н. Д. Авксентьева и Н. В. Савича. Избирался он один раз в три года Эмигрантским комитетом и утверждался Министерством иностранных дел Франции. Средства, полученные от нансеновского сбора, Распределительный комитет направлял в адрес русских гуманитарно-благотворительных организаций во Франции. Но во многих странах эти деньги целиком шли в Женеву.

Правовой вопрос не исчерпывался урегулированием проблем удостоверения личности, передвижений из страны в страну. Главное — упорядочение правового статуса беженцев. Но за первые шесть лет своего существования Верховный комиссариат по делам русских беженцев добился только введения нансеновского паспорта, а к вопросу о статусе беженца подошёл лишь в конце 1920-х годов. Прежде он решался постольку, поскольку имел значение для основной задачи, которую ставила перед собой Лига Наций: учёт и расселение беженцев по странам и их трудоустройство.

В связи с этим Центральная юридическая комиссия по изучению положения русских беженцев разослала анкеты со 110 вопросами для выяснения реального правового состояния эмигрантов. Ответы должны были прийти к 15 января 1927 года. На их основе предполагалось выработать общие универсальные рекомендации.

Для координации и урегулирования этих усилий с 1927 года начала работу межправительственная совещательная комиссия по делам беженцев при Верховном комиссариате в составе представителей 14 правительств и 8 экспертов (в том числе трёх юристов-эмигрантов (Гулькевича, Рубинштейна, Нольде) с правом совещательного голоса) для рассмотрения правовых и организационных вопросов. Председателем Комиссии был назначен французский делегат, дипломат Навайль (de Navailles). Его доклады ежегодно зачитывались на Ассамблеях Лиги Наций.

„Конференция о правовом статусе беженцев“ прошла 28–30 июня 1928 года под эгидой МВТ. В ней приняли участие представители 15 заинтересованных стран, российский и армянский юристы-эксперты, а также помощник Верховного комиссара Джонсон и помощник директора МВТ Б. Г. Балтер. 30 июня 1928 года было подписано межправительственное соглашение о юридическом статусе русских и армянских беженцев, Оно состояло из двух частей. Первая часть (1 статья) касалась представительств Верховного комиссара в различных странах, которые должны были выполнять для эмигрантов функции, лежащие обычно на консульствах. Порядок их назначения был аналогичен порядку назначения иностранных консулов. Таким образом, вводился совершенно новый институт, не имевший прецедентов в мировой практике. Во второй части (2–9 статьи) оговаривались личные права эмигрантов.

В связи с предстоящей ликвидацией нансеновского офиса межправительственная совещательная комиссия по делам беженцев стала готовить вопрос о заключении правительствами — участниками конференции 28–30 июня 1928 года конвенции о юридическом положении русских и армянских беженцев, являющейся для них обязательной. 30 сентября XII сессия Лиги Наций приняла резолюцию, коей „Административному Совету Международного офиса Нансена, сообща с межправительственной совещательной комиссией, поручено изучить вопрос о целесообразности выработки конвенции, имеющей целью обеспечить покровительство беженцев по ликвидации офиса“.

В октябре 1931 года Международный офис по делам беженцев им. Ф. Нансена разослал членам своего Административного совета, Совещательного комитета, частным организациям, своим делегатам на местах анкетный лист о положении эмигрантов в разных странах. Составление проекта конвенции было поручено председателю межправительственной совещательной комиссии Навайлю.

Конвенция о юридическом статусе русских и армянских беженцев была подписана представителями 12 государств 28 октября 1933 года. Из 23 статей конвенции 15 касались непосредственно вопросов юридического положения, остальные содержали постановления общего порядка (об условиях подписания, ратификации, денонсирования и т. д.). Ст. 2 подтверждала, что нансеновские паспорта выдаются на срок не менее года, а цена виз должна устанавливаться по самому низкому тарифу (для неимущих — бесплатно). Что касается права на труд, то подчёркивалось, что законы по защите национального рынка труда не должны ограничивать беженцев, проживающих не менее двух лет в стране; женатых на подданных данной страны; имеющих детей — подданных страны; бывших участников первой мировой войны. По вопросам образования, организации обществ взаимопомощи, налогового режима и т. д. русские беженцы приравнивались к местным гражданам или к наиболее привилегированным иностранцам. Однако конвенция вступала в силу лишь при условии ратификации её определённым числом государств. Страны-реципиенты не торопились ни ратифицировать её, ни привести в соответствие с ней свои законы. Несмотря на это, российские эмигранты высоко ценили принятие Конвенции 1933 года и были обеспокоены предстоящей реорганизацией международных беженских учреждений, предусмотренной § 15 конвенции.

Положение осложнялось тем, что с 1934 года СССР стал членом Лиги Наций и членом Совета Лиги Наций и выступал против участия русских эмигрантов в учреждениях, причастных к работе Лиги Наций, и против помощи беженцам из России. Компромиссное решение должна была принять комиссия, состоявшая из представителей Англии, Франции и Боливии. Было очевидно, что „помощь русским спасти можно, только связав её с помощью другим (беженцам. — З. Б.)“. По сведениям начальника управления по делам российских эмигрантов в Югославии В. Н. Штрандтмана, из названия реорганизованного учреждения должно было исчезнуть не только „упоминание имени Нансена, одиозного для большевиков, но и упоминание о защите русских беженцев, против чего большевики в Женеве постоянно“ протестовали. Было ясно, что влияние российских эмигрантов на решение беженских вопросов значительно уменьшится.

С 1936 года Международный офис по делам беженцев им. Ф. Нансена возглавлял норвежский юрист М. Ханссен. Ему в соответствии с решением семнадцатой Ассамблеи Лиги Наций (октябрь 1936 года) было поручено подготовить план ликвидации офиса и разослать его правительствам стран мира с целью обсуждения на очередной сессии в сентябре 1937 года. Между тем к этому времени представители Международного офиса по делам беженцев им. Ф. Нансена в ряде стран уже свернули свою работу. Ликвидация этой международной беженской организации последовала в конце 1938 года. Вместо неё была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ) с кардинально иной структурой и функциями».