Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис - Коллектив авторов

Лидер и основатель Союза городов, историограф этой организации Н.И. Астров описал возникший у московской общественности еще до официального объявления войны «естественный душевный порыв… участия всех живых сил в работе на помощь государству». На чрезвычайном собрании Московской городской думы 18 июля 1914 г. прозвучал призыв ко всем национальным силам объединиться около власти в борьбе по спасению страны. Роль собирательницы общественных сил отводилась Москве, ставшей «центром, вокруг которого сплотились русские города в их стремлении помочь родине». В Москве возникли оба Союза для оказания помощи пострадавшим на войне{1073}.

По мере образования союзов выяснилось, что они были вызваны к жизни не только патриотическим порывом московской общественности, но и объективной потребностью в организации помощи жертвам войны. Помощник управляющего делами Совета министров А.Н. Яхонтов вспоминал, что «первые же боевые столкновения дали огромное количество раненых, которого не могли предвидеть даже самые пессимистические расчеты, основанные на опыте прежних войн»; возникла потребность в создании «поездных составов для санитарной службы» и в вывозе пострадавших воинов «все дальше вглубь страны», поскольку все близкие к фронту госпитали и лазареты были переполнены{1074}. «Патриотический подъем и возвышенное настроение, — писал Яхонтов, — вылились у тех общественных деятелей, которые… не пошли на фронт, в стремление к объединению для помощи больным и раненым воинам»{1075}.

Вынужденное поддержать инициативу московской общественности, правительство предприняло попытку разделить сферы влияния между нарождавшимися общественными организациями и военным ведомством. Забота о раненых и населении в зоне боевых действий была передана попечению военного командования, тогда как помощь больным и раненым воинам в тылу возлагалась на общественные организации. Между тем на деле такое разделение длилось лишь первые недели, и очень скоро союзы стали всероссийскими организациями как по значению разрешаемых ими задач, так и по территории, на которую распространялось их влияние{1076}.

Одним из первых возник ВЗС. 25 июля 1914 г. Московская губернская земская управа внесла в экстренное земское собрание предложение о создании общеземской санитарной организации помощи больным и раненым воинам, телеграфировав о новом коллективном деле земским учреждениям. Ответные телеграммы были получены практически от всех земских собраний. 30 июля на Всероссийском съезде представителей губернских земств в Москве было выработано и одобрено соглашение, определившее принципы организации ВЗС, а также образован сам союз, куда вошли все губернские земские собрания, за исключением Курского. В состав ВЗС вошла общеземская организация для помощи больным и раненым воинам под началом Г.Е. Львова, образованная в 1904 г. Деятельность ВЗС была разрешена высочайшим повелением от 12 августа 1914 г., т. е. выработанное земским съездом соглашение было санкционировано верховной властью{1077}.

Вскоре почин земцев был подхвачен деятелями городских самоуправлений, которые 8–9 августа 1914 г. на съезде городских голов в Москве учредили ВСГ. Целью ВСГ также была помощь больным и раненым воинам. Между тем Союз не собирался ограничивать свою деятельность только этой задачей, считая, что война предъявит городам новые неотложные требования, такие как борьба с дороговизной и снабжение продуктами питания, регулирование транспорта и т. п. Жизнь показала верность подобного предположения, и на IV съезде ВСГ в марте 1916 г. цель Союза была обозначена значительно шире, чем в 1914 г., как «объединение деятельности городов в области мероприятий, вызванных войной и ее последствиями». Формального юридического признания в законодательном порядке ВСГ не получил. Санкция последовала 16 августа 1914 г. в форме императорского соизволения городам вступать в Союз. Высочайшее разрешение от 16 августа было актом признания ВСГ и введения его в круг официально разрешенных организаций, призванных оказывать помощь государству в связи с начавшейся войной. Этим актом определялись цель организации (помощь больным и раненым воинам в тылу) и срок ее деятельности{1078}.

Статус разрешенных властью особым порядком организаций, решавших задачи государственного значения, давал союзам определенные преимущества. Не будучи связанными рамками Городового и Земского положений, союзы создали свои учреждения без указаний правительства, пригласили, не оглядываясь на цензы, наиболее полезных для дела работников, оперативно приводили в исполнение свои решения{1079}. Неопределенность их правового положения придала им независимость. Так, Астров подчеркивал, что работа ВСГ основывалась на принципе полной гласности и протекала под контролем общественного мнения{1080}. Руководивший передовым санитарным отрядом ВСГ на Западном фронте В.А. Оболенский отмечал эластичность конструкции городских и земских санитарных отрядов, их способность мобильно приспосабливаться к условиям войны, отклоняться от установленной схемы и действовать эффективно{1081}.

Вместе с тем деятели Союзов обращали внимание на уязвимость этих организаций в правовом отношении. Как известно, решения руководящих органов Союзов не были обязательными для городских дум и земских собраний, нередко подвергались критике на местах{1082}.

На неопределенность положения Союзов указывали также представители власти, особенно те чиновники, которые видели в Союзах политических противников. Так, спустя четыре месяца после их открытия они вновь завели речь о том, что ВЗС и ВСГ не были предусмотрены действующим законодательством. В заседании Совета министров 25 ноября 1914 г. Союзы были определены как учреждения «sui generis» (единственные в своем роде. — Ред.), действующие в силу специальных актов верховного управления и располагающие лишь теми прерогативами правительственных установлений, которые найдет возможным предоставить им правительство. Подобные высказывания порождались боязнью, что деятельность Союзов «отклонится от законного русла» и приведет к «самовольному расширению круга прав, предоставленных местному представительству». Эта полемика возникла в ответ на записку министра внутренних дел Н.А. Маклакова от 18 ноября 1914 г., в которой он обращал внимание правительства на стремление ВЗС и ВСГ к расширению своих задач и независимости от правительственных органов. Маклаков был сторонником подчинения Союзов контролю губернаторов{1083}.

Тем не менее на первых порах деятельности ВЗС и ВСГ исполнительная власть отнеслась к ним достаточно лояльно. Им предоставлялись солидные субсидии, не оговоренные особыми условиями и отчетностью{1084}. С августа 1914 г. по сентябрь 1916 г. ВЗС и ВСГ получили от Совета министров почти 553,5 млн. рублей, а за 38 месяцев войны казенные субсидии союзам составляли 1,5–2 млрд. руб. Капиталы Союзов складывались также из ассигнований местных организаций и пожертвований. Однако правительственные субсидии составляли основной источник денежных средств Союзов, тогда как общественные пожертвования с августа 1914 г. по сентябрь 1916 г. составляли всего 9,6 млн. руб.{1085}

В августе 1914 г. Союзы были приняты в организацию Красного Креста и стали действовать под ее флагом. Новый статус дал им определенные привилегии, которыми пользовались учреждения Красного Креста: право на бесплатную перевозку грузов и пересылку корреспонденции, возмещение казной расходов по призрению больных и раненых, содержанию лечебных заведений и др.{1086} В августе 1915 г. представители обоих Союзов были включены в состав правительственных органов: Особых совещаний по обороне, топливу, продовольствию, перевозкам и устройству беженцев{1087}.

Для ВСГ и ВЗС было характерно четкое организационное устройство. Высшим распорядительным органом ВСГ был съезд уполномоченных — представителей городов, избиравшихся городскими думами пропорционально численности населения городов. Съезд уполномоченных определял направление деятельности ВСГ, утверждал его сметы и отчеты, ревизовал действия его органов. Текущая работа ВСГ была возложена на исполнительные органы, подразделявшиеся на управляющий центр, органы фронта и тыла. К центральным органам относился Главный комитет во главе с его председателем — главноуполномоченным, насчитывавший летом 1914 г. 17, а в 1916 г. 72 человека, руководивших отдельными сферами деятельности. Фактическое руководство текущей работой Союза городов осуществляло исполнительное бюро. Деятельность ВСГ на фронте направлялась фронтовыми комитетами с уполномоченными по фронтам во главе, в тылу — городскими управлениями. Ввиду масштабности стоявших перед городскими управлениями задач в сфере помощи раненым, лишь поначалу они рекрутировались из среды цензовых элементов, а затем стали активно приглашать к себе специалистов, не имевших имущественного ценза — врачей, инженеров, юристов и др.{1088}