Система международных отношений. Нации в борьбе за власть - Ганс Моргентау

реальностью, между демократическими ожиданиями, вызванными словами Устава, и автоматическим исполнением, обеспеченным фактическим распределением средств, нанес ущерб авторитету Организации Объединенных Наций и ее способности поддерживать межнациональный порядок и мир.

Итак, Организация Объединенных Наций основывается на постоянном единстве постоянных членов Совета Безопасности. В схеме Устава эти пять членов являются как бы ядром мировой федерации, Священным союзом внутри Священного союза. Ограничивая принцип единогласия только ими, Устав делает их международным правительством Организации Объединенных Наций. Из этого следует, что при несогласии хотя бы одного постоянного члена не может быть международного правительства Организации Объединенных Наций.

Эта монополия великой державы на правительственные действия еще более усиливается пунктом 3 статьи 27, согласно которому сторона в споре лишается права голоса только в отношении мирного урегулирования споров в соответствии с главой VI Устава. Другими словами, вето великой державы применяется к принудительным мерам. Когда великая держава является стороной в споре, Совет Безопасности может принять решение в силу статьи 27, параграф 3, независимо от позиции этой великой державы. Если Совет Безопасности попытается привести в исполнение это решение, несогласие любой из великих держав, хотя и являющейся стороной в споре, воздвигнет юридический барьер для принудительных действий. В такой ситуации решение Совета Безопасности останется мертвой буквой.

На самом деле, однако, международное правительство Организации Объединенных Наций является правительством великих держав в еще большей степени, чем это следует из приведенного выше анализа. Из пяти постоянных членов Совета Безопасности только двое, Соединенные Штаты и Советский Союз, являются действительно великими державами. Великобритания и Франция — средние державы, а Китай лишь потенциально является великой или даже средней державой. В нынешних условиях мировой политики большинство стран находятся в орбите либо Соединенных Штатов, либо Советского Союза, и в случае необходимости их можно убедить поддержать позицию, занимаемую одной или другой сверхдержавой. Это всегда будет справедливо в отношении большинства членов Совета Безопасности, в том числе и периферийных членов. Таким образом, международное правительство Организации Объединенных Наций, лишенное своих юридических примочек, на самом деле является международным правительством Соединенных Штатов и Советского Союза, действующих в унисон. В лучшем случае — если они едины — они могут управлять остальным миром для поддержания порядка и предотвращения войны. В худшем — если они разобщены — международного правительства не будет вообще.

Как конфликт между Великобританией и Россией в рамках Священного союза, как конфликт между Великобританией и Францией в рамках Лиги Наций, так и конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом в рамках Организации Объединенных Наций разрешается диаметрально противоположными интерпретациями стандартов суждений и действий, которые эта международная организация должна реализовать. Следует, однако, отметить, что Устав Организации Объединенных Наций приглашает к подобным разночтениям. Стандарты справедливости, которыми должны руководствоваться в своих суждениях и действиях учреждения Организации Объединенных Наций, содержатся в трех местах: в преамбуле, в главе i, посвященной целям и принципам, и в тексте Хартии. Однако, в отличие от основных принципов Священного союза и Лиги Наций, принципы справедливости, на которых основана Организация Объединенных Наций, страдают двумя видами внутренних противоречий: одно касается способа действий, которые должна осуществлять Организация Объединенных Наций, другое — целей, ради которых эти действия должны осуществляться.

В преамбуле подтверждается «вера в равные права… больших и малых наций», а в пункте i статьи 2 провозглашается, что «Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее членов». Этот принцип усиливается пунктом 7 статьи 2, который освобождает «вопросы, которые по существу относятся к внутренней юрисдикции любого государства» от юрисдикции Организации Объединенных Наций, за исключением тех случаев, когда речь идет о принудительных мерах в соответствии с главой VII. Однако вся структура Организации Объединенных Наций, изложенная в основном тексте Устава, основана на том, что можно парадоксальным образом назвать «суверенным неравенством» ее членов. Мы уже указывали на тот факт, что если бы Организация Объединенных Наций функционировала так, как это предусмотрено ее Уставом, то все ее члены, не входящие в Совет Безопасности, утратили бы свой суверенитет и оставались бы суверенными только по названию и форме. Таким образом, принцип суверенного равенства, провозглашенный Уставом в его начальных положениях, противоречит фактическому распределению функций, которое предусматривает сам Устав.

Примечательно, что Устав наиболее четко формулирует и реализует первые две цели (см., в частности, главы VI и VII) и практически ничего не говорит об остальных трех. Статья ii, пункт i, и статья 24, пункт 2, отсылают Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности в общих выражениях к Целям и Принципам как к руководству для своих обсуждений и действий. Однако конкретный смысл таких понятий, как справедливость, уважение международного права и национальное самоопределение, не является самоочевидным и не одинаков везде и всегда. В абстрактном смысле большинство людей могут согласиться с определением этих понятий. Именно конкретная политическая ситуация придает этим абстрактным терминам конкретное значение и позволяет им направлять суждения и действия людей. Нигде в основной части Хартии нет определения или ссылки на какой-либо существенный принцип справедливости. Нет и других источников, которые могли бы дать однозначное содержание этим абстракциям. Вот суть болезни, которая с самого начала мешала международному правительству Организации Объединенных Наций прийти к жизни.

Когда были созданы Священный союз и Лига Наций, уже существовал статус-кво, определенное распределение власти, согласованное всеми основными членами международного правительства. Этот ранее существовавший политический порядок был основой, на которой было построено международное правительство и которая придавала конкретный смысл его принципам справедливости. Возникли разногласия по поводу интерпретации этого статус-кво и его дальнейшего развития. Сам статус-кво, завоеванный общей победой над общим врагом и определенный в мирных договорах, был общей отправной точкой для всех заинтересованных сторон. После Второй мировой войны потенциальные миротворцы изменили последовательность действий. Сначала они создали международное правительство с целью сохранения статус-кво, а затем предложили договориться о статус-кво. По сей день такое соглашение не достигнуто.

Говорят, что это изменение традиционной последовательности было мастерским ударом государственной политики, поскольку оно избавило Устав Организации Объединенных Наций от участи, которая постигла Пакт Лиги Наций в руках Сената Соединенных Штатов. Будучи неотъемлемой частью Версальского договора, Пакт пал вместе с этим договором. Устав, стоящий особняком, не был затронут никакой критикой, которая могла бы быть высказана в адрес урегулирования Второй мировой войны.

Как бы то ни было, возведение структуры международного правительства на основе того, что, как оказалось, не имело под собой никакой политической основы, оказалось провалом, который грозит обрушиться и похоронить под своими руинами мир во всем мире. Организация Объединенных Наций похожа на здание, спроектированное двумя архитекторами, которые согласовали планы второго этажа, но не согласовали