Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

как от политики, так и от рынков и отчасти определяться спонтанными и локализованными процессами. В моем исследовании также указывается на необходимость в тех случаях, когда существует наследование крупных, централизованных систем социального обеспечения, уделять больше внимания государственническо-бюрократическим интересам. В полуавторитарных системах бюрократические заинтересованные структуры имели при защите требований о поддержании сферы благосостояния и при формировании политики на переходном этапе большее значение, чем общественные конституенты. Примеры из практики подтверждают оба этих момента, и я вернусь к их обсуждению в заключении.

1. Старые структуры государства всеобщего благосостояния и стратегии реформ

Государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи были частью особой модели развития, которая придавала им уникальные черты. Коммунистическая государственная бюрократия контролировала и планировала свою экономику, распределяя большую часть материальных и человеческих ресурсов. Эта модель предусматривала гораздо более комплексную и интрузивную политику в области занятости и перераспределения доходов, чем в Западной Европе, Латинской Америке и других регионах. Она обеспечивала полную занятость, поддерживала низкую заработную плату и сокращала разницу в доходах. Планирующие органы устанавливали цены в соответствии с государственными приоритетами, а не с затратами, отдавая предпочтение тяжелой промышленности и обороне, субсидируя и перекрестно субсидируя как производство, так и потребление. Легальные частные рынки и частные производственные активы были в основном запрещены, и система оставалась защищена от международных рынков, а также от конкурентного давления[29]. Экономический рост основывался на экстенсивной стратегии, которая мобилизовала увеличение поставок рабочей силы, энергии и материалов при сравнительно низких уровнях эффективности и производительности. Разработанная в Советском Союзе в 1930-х годах и распространенная по странам Восточной Европы после Второй мировой войны, эта модель, несмотря на свою чрезмерную централизацию и неэффективность, обеспечивала устойчивый, а порой и весьма заметный рост ВВП до середины 1970-х годов.

В коммунистическую модель развития была внедрена всеобъемлющая, контролируемая государством и финансируемая из бюджета система всеобщего благосостояния. Впервые советские плановики построили эту систему в 1930-х годах для удовлетворения потребностей индустриализирующегося государства в человеческом капитале и политическом контроле. Позднее коммунистические правительства распространили ее на страны Восточной Европы, где существовавшие ранее частные провайдеры и системы социального страхования были вытеснены или поглощены государственной системой. В 1960-е и 1970-е годы коммунистические государства всеобщего благосостояния достигли пика своего развития, распространившись на сельское население и неуклонно увеличивая расходы и выплаты. Государства предоставляли базовое медицинское обслуживание и образование, пенсии и другие виды социального страхования, жилье, семейные пособия и социальные блага по искусственно заниженным ценам. Коммунистические государства всеобщего благосостояния расширялись в рамках общественного договора, который должен был помочь заручиться согласием общества на авторитарный политический контроль, а также в ответ на давление со стороны государственной социальной бюрократии в целях увеличения ассигнований в условиях растущей коммунистической экономики [Cook 1993][30].

Уровень и качество социального обеспечения были по западным стандартам довольно низкими, а бюрократический процесс планирования строился в условиях жестких ограничений и был неэффективен. Объекты социального обслуживания отличались раздутыми штатами и нехваткой оборудования, а жилье и субсидируемые товары находились в хроническом дефиците. В то же время коммунистические государства социального обеспечения были значительно более всеобъемлющими и эгалитарными, чем существовавшие в других незападных системах. Согласно недавнему исследованию Хаггарда и Кауфмана, полностью развитые государства всеобщего благосостояния Восточной Европы были

щедры по сравнению с другими регионами и демонстрировали сильное сходство внутри региона <…> за исключением стратифицированных систем всеобщего благосостояния в Латинской Америке и очень маленьких систем всеобщего благосостояния, созданных в Восточной Азии [Haggard, Kaufman 2006, chap. 5: 40, 51][31].

Их сила заключалась в широте охвата и удовлетворении основных потребностей.

К концу 1980-х годов коммунистические экономики исчерпали свой потенциал для инноваций и роста и пришли в упадок. Новые лидеры обратились к программам рыночных реформ, преследовавших две ключевые цели. Первая заключалась в содействии экономическим преобразованиям путем приватизации производства и либерализации цен и торговли – мерам, которые должны были покончить с полной занятостью и с большинством субсидий. Вторая цель заключалась в стабилизации экономик, погрузившихся в глубокую рецессию и столкнувшихся с финансово-бюджетными кризисами. Стабилизация требовала сокращения бюджетного бремени, что ослабило бы финансовую базу для обеспечения всеобщего благосостояния. В целом страны с переходной экономикой не могли позволить себе содержать унаследованные государства всеобщего благосостояния или поддерживать их в структурном отношении.

В настоящей главе рассматриваются структура и финансирование государств всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, давление на обеспечение благосостояния, вызванное спадами переходного периода и рыночными преобразованиями, а также стратегии реформирования сферы всеобщего благосостояния, принятые посткоммунистическими правительствами. В ней закладывается основа для исследования политических споров и согласований по вопросам изменения государства всеобщего благосостояния, что является главной темой этой книги.

Структура и финансирование унаследованного государства всеобщего благосостояния

Несмотря на то что государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи различались в некоторых существенных аспектах, во всем регионе в целом наблюдалось заметное единообразие. Написанное ниже относится ко всем пяти примерам, включенным в данную книгу, а наиболее важные различия между ними рассматриваются в заключительном разделе.

Социальные услуги и субсидии

Коммунистические государства финансировали комплексные системы дошкольного, начального и среднего школьного образования, находившиеся в ведении центральных министерств. Первые десятилетия развития государства всеобщего благосостояния привели к резкому повышению уровня образования, как в сельской местности, так и в городах, а также к гендерному равенству во всем регионе. В РСФСР, например, уровень грамотности в целом вырос с 61 % в 1926 году до 90 % в 1939 году и 99 % в 1959 году[32]. В Восточной Европе за коммунистические десятилетия посещение школ и грамотность также стали практически всеобщими. К позднему коммунистическому периоду среднее образование было гарантировано, и в большинстве стран десятилетнее школьное обучение было обязательным, что близко к нормам индустриальных государств. Уровень зачисления детей, начиная с детских садов, был высоким, и существовали обширные системы субсидируемого дошкольного ухода за детьми, отчасти для того, чтобы облегчить участие женщин в трудовой деятельности [Bray, Borevskaya 2001].

Хотя базовое образование было широкодоступным, система образования уже с начального уровня была стратифицирована, с дифференциацией между сельскими и городскими районами и между отраслями экономики, а также специализированными элитными школами в крупных городах, научно-исследовательскими центрами и центрами оборонной промышленности. Государство также субсидировало сравнительно ограниченную систему высшего специального и университетского образования, которая была непропорционально доступна привилегированным стратам. Система образования была узко профилированной и служила удовлетворению потребностей в области кадрового планирования, что перенаправляло большинство молодых людей в сферу технического образования, при небольшом выборе и ограниченных возможностях получения общего образования. Эта система отличалась жесткими, единообразными