Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Postscriptum: переоценка[209], или Размышления о путешествии во вселенную государственных услуг мирового класса

Центральному правительству… приходится доверять реализацию своих решений посредникам, которых оно подчас не в состоянии контролировать и которыми не может постоянно руководить.

Пожалуй, самым полезным для меня результатом издания этой книги стали отзывы на нее, из которых я узнал о том, что необходимо для достижения мировых стандартов качества наших государственных услуг. Разумеется, меня порадовало, что книга понравилась читателям, но их отклики, богатые и мыслями, и информацией, были для меня еще важнее. В этом постскриптуме содержатся мои комментарии на эти отклики, которые разбиты на три части. В первом разделе я отвечаю (надеюсь, энергично и конструктивно) на рецензии. Во втором – анализирую то, насколько Гордон Браун реализовал мои предложения о реформе правительства. В третьем, самом длинном, разделе в ответ на глубокие замечания тех, кто работал в правительстве и системе государственных услуг, я уточнил и углубил свой анализ трех важнейших систем отношений: между министрами и государственными чиновниками, между центральными и местными органами власти и между государственными органами и профессиональными сообществами специалистов. Я не претендую на полное решение всех сложных проблем, относящихся к этим вопросам, но надеюсь, что, как минимум, продвинулся вперед в своем анализе, так что в результате этот постскриптум послужит толчком для дальнейшей дискуссии о главных составляющих реформы системы государственных услуг.

Прямо и нелицеприятно

Когда в мае 2007 г. появилось первое издание этой книги, оно спровоцировало именно тот отклик, на который я рассчитывал, – общественную дискуссию о том, как добиться эффективной работы системы государственного управления. Газета «Times» написала 14 мая 2007 г., что мои предложения о создании Департамента премьер-министра и кабинета (ДПМК) представляют собой «смелый план и. неизбежно должны вызвать неоднозначную реакцию». Спустя некоторое время газета «Guardian» предположила, что кое-кто, возможно, отмахнется от моих аргументов, сочтя их безумными (так и произошло!), но, по крайней мере «это стоящая дискуссия», и создание ДПМК может оказаться «шагом не столько к централизации власти, сколько к повышению ее эффективности и к более развитой системе исполнения решений» (17 мая 2007 г.). Многие признавали, что тогдашний механизм Уайтхолла нуждался в радикальном реформировании. «Times» завершила свою передовицу утверждением, что, до тех пор пока не осуществится «последовательное и неуклонное реформирование бюрократического аппарата, чиновники будут в неизменном выигрыше», а «Guardian» заявила, что наступил «важный момент для формирования современной системы демократического государственного управления, которое отвечает чаяниям людей и обеспечивает проведение всех необходимых для них мер».

Многие комментаторы высоко оценили возможность, которую они получили благодаря моей книге, заглянуть внутрь государственной машины, и (почти) все читали ее с интересом. (Джон Рентул с восторгом, но явно не без удивления, назвал ее «изумительно любопытной историей».) Многие добавляли критические комментарии, главные из которых я анализирую ниже.

Одно направление критики, лучше всего представленное в рецензии Саймона Дженкинса, опубликованной газетой «Sunday Times» 27 мая 2007 г., состояло в том, что все повествование, не говоря о предложениях на будущее, принадлежало перу ярого сторонника централизации государственной власти. Дженкинс даже отозвался обо мне как о «последнем на планете и позорно допотопном лейбористе – яром стороннике централизации». Я мог бы, кстати, представить ему список, содержащий немало имен людей (не входящих в администрацию Блэра – Брауна), которые имели больше, чем я, оснований претендовать на такой титул, но подобный отзыв имел свои преимущества. Когда я выступал перед парламентским Комитетом по государственному управлению с сообщением о своих предложениях, ветеран (старой) Лейбористской партии Келвин Хопкинс нападал как на политику Блэра, так и на мою приверженность ее принципам, и я имел возможность напомнить ему о мнении Дженкинса и высказал предположение, по всей видимости, не особенно уважительное, что «возможно, между нами есть что-то общее».

Далее в своей рецензии Дженкинс заклеймил как принципиальные основы деятельности нашей Группы, так и результаты ее работы. («Чумазые механики, которые по винтику разбирают всю вашу технику в бойлерной, понятия не имея о том, как ее потом собрать»), но, когда мы в доброжелательной обстановке обсуждали эти вопросы и я спросил, как бы поступил он сам, он просто сказал, что он ярый сторонник децентрализации, и сделал тот же вывод, что и в рецензии, а именно: правительство (очевидно, за вычетом политической подоплеки) должно иметь возможность «без помех заниматься своим делом». Что касается премьер-министров, можно сказать, что после Стэнли Болдуина, занимавшего этот пост в 1930-х гг., только Гарольд Макмиллан разделял такое мнение, хотя это и не совсем точно, поскольку в том, что касается внутренней политики, период его пребывания у власти заметно отличается самоуспокоенностью и неспособностью взяться за исправление глубинных причин тогдашних проблем страны. Справедливости ради следует отметить, что, когда Дженкинс не увлекается собственным текстом, он ссылается на опыт европейских стран для доказательства своей правоты. Но замечательнее всего (и это я понял во время обсуждения с премьер-министром Голландии в 2007 г. вопросов обеспечения реализации решений) причина восхищения реформами системы государственных услуг, предпринятыми Тони Блэром, со стороны европейских политических лидеров самых разных политических убеждений. Они не обязательно хотят перенять весь опыт этих реформ, но высоко оценивают целеустремленность, бескомпромиссность и реальный прогресс. Как бы в подтверждение этого один из крупнейших лидеров мирового бизнеса сказал мне недавно, что, по его сведениям, две страны лидируют в мире в инновационном развитии системы государственных услуг – Великобритания и Сингапур.

Принципиально важно то (и это я стремился показать в книге), что подходы нашей Группы отнюдь не предполагали централизацию. Их целью было создание относительно несложного, но явно эффективного механизма отслеживания того, как продвигается осуществление программы премьер-министра. Такой механизм был бы не менее полезен, если бы приоритетной задачей премьер-министра было, к примеру, добиться децентрализации властных полномочий (к чему Блэр и стремился в отношении системы школьного образования и первичного медицинского обслуживания); все, что предполагает наша система, – это дать премьер-министру четкие критерии успеха, поскольку их отсутствие равносильно отсутствию далеко идущих планов вообще. Я подозреваю, что на самом деле наше с Дженкинсом расхождение относится к последним трем десятилетиям. Как Дженкинс утверждает в книге «Thatcher and Sons» («Тэтчер и сыновья»), он желал бы видеть минималистическую систему государственного управления и центральное правительство, программой которого, если воспользоваться выражением, пришедшим к нам из-за океана, является «массированное бездействие» (massive inaction)[210].

Похожие, хотя и более тонкие, критические замечания и с иной исторической подоплекой были сделаны Кристофером Худом, который занимает пост профессора государственного управления в Оксфордском университете. Он отмечает, что высоко оценивает мою книгу, но тем не менее скептически относится к централизованному руководству всеми процессами, и высказывает предположение, что в самом начале работы нашей Группы мне следовало изучить историю и данные, касающиеся постановки целей нашим правительством и их достижения, и извлечь уроки, например, из опыта, относящегося к периоду войны. Это важное замечание. Кое-что из того, что нам казалось собственным открытием Группы, на самом деле было известно и раньше. Лучше воспользовавшись историческим опытом, мы могли бы добиться большего прогресса и избежать некоторых ошибок, но все же Худ признает, что наш подход являлся новаторским и способствовал прогрессу.

Еще одно направление критики сводилось к тому, что я слишком высоко оцениваю все то, что было достигнуто при Блэре. Например, Джон Крейс в издании «Education Guardian»[211] (12 июня 2007 г.) назвал мои воспоминания «взглядом сквозь розовые очки». Однако причины разочарованности автора статьи заключаются в отсутствии в книге тайн о том, «где зарыты трупы». Несомненно, его замечание о моем «нежелании признать… что некоторые элементы [реформ] могли бы осуществляться более успешно» доказывает лишь далеко не самое внимательное отношение к тексту книги. Например, в главе 1 я пишу: «.Были и ошибки. И у меня, разумеется, тоже. Мы взялись сразу за многое. Некоторые программы были неудачно разработаны. Классический пример: районы активных действий в области образования». Несколькими страницами ниже я признаю, что мы сами создали условия, приведшие впоследствии к тому, что прекратился рост успеваемости в начальных школах, и т. д.