Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» - Виктор Астанин

Превентивное антикоррупционное значение имеют нормы Закона о государственной гражданской службе. В частности, в качестве направленных на предупреждение коррупционных проявлений со стороны государственных гражданских служащих можно оценивать требования, которые содержатся в ст. 17 указанного законодательного акта, устанавливающей запреты, связанные с прохождением гражданской службы.

Представляется важным отметить основные запреты, прежде всего по критериям устанавливаемых правоохранительными органами фактов нарушений. Таковыми являются: осуществление предпринимательской деятельности (п. 3 ч. 1); получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений) (п. 6 ч. 1); использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам (п. 8 ч. 1); использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации (п. 9 ч. 1); разглашение или использование в интересах организаций либо физических лиц сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 2 ч. 3).

Противодействию коррупции посвящен ряд указов Президента РФ. В частности, концептуальное значение для организации и обеспечения государственной антикоррупционной политики имеют:

Указ Президента РФ от 03.03 2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»;

Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», которым образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и утвержден его состав;

Указ Президента РФ от 12.09.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 20.03.2007 № 372);

Указ Президента РФ от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи»;[19]

Указ Президента РФ от 18.12.2008 № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества».[20]

К числу актов Правительства РФ, имеющих отношение к реализации мер по противодействию коррупции, можно отнести:

распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» (в ред. от 28.03.2008);[21]

постановление № 195;

постановление № 196.

К числу нормативных правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере противодействия коррупции следует отнести акты субъектов РФ, регулирующие вопросы противодействия коррупции (указы, законы), а также иные акты, издаваемые для выполнения первоочередных мер (в части, касающейся принятия планов противодействия коррупции) в соответствии с п. 5 разд. IV Национального плана противодействия коррупции. (В табл. 2 Приложения представлена сводная информация о состоянии нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ.)

Изучение сводной информации позволяет обнаружить, что не во всех регионах имеется комплексный подход к формированию системы антикоррупционного законодательства с позиции наличия законов о противодействии коррупции, правовых актов организационного характера (программы или планы противодействия коррупции), правовых актов о создании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов государственных служащих, замещающих должности гражданской службы в государственном органе субъекта РФ.

В настоящее время анализ нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции на региональном уровне целесообразно проводить на предмет его соответствия федеральному законодательству. В связи с этим следует отметить, что за последние несколько лет (преимущественно за 2007–2008 гг.) формирование антикоррупционного законодательства на региональном уровне имело опережающий характер, по сравнению с законодательством федеральным. В результате на сегодняшний день можно отметить наличие ряда недостатков (а в отдельных случаях – противоречий) в нормативно-правовом обеспечении противодействия коррупции на уровне субъектов РФ с точки зрения соответствия его содержания федеральному законодательству.

Типичные недостатки нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции, формируемого в субъектах РФ, связаны с вопросами определения:

– понятий «коррупция» и «антикоррупционный мониторинг» (даны без корреляции с имеющимися или рекомендуемыми на тот момент определениями);

– субъектов препровождения приоритетных направлений предупреждения коррупции (отмечается преимущественная роль негосударственных структур, в том числе в осуществлении специальных мероприятий);

– программных ориентиров (задач) антикоррупционной политики, например, «установление начальных индикаторов коррупции в субъекте Федерации»; «организация проверок государственных гражданских служащих на причастность к предпринимательской деятельности» и т. п.;

– подходов к проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, как-то: «проведение экспертизы с привлечением специализированных организаций»; «размещение реестра антикоррупционных экспертиз»; «организация сбора и обобщение предложений общественных организаций, представителей бизнеса и граждан по формированию перечня нормативных правовых актов, подлежащих первоочередной независимой антикоррупционной экспертизе» и т. п.

Учитывая изложенное, унификация подходов к противодействию коррупции в общероссийском масштабе требует первоочередного внимания со стороны лиц, имеющих полномочия по обеспечению государственной антикоррупционной политики. Наряду с этим особое значение приобретает сфера нормотворчества, осуществляемого муниципальными органами власти. Такая необходимость обусловлена содержанием комментируемой ст. 2, в соответствии с которой, помимо актов органов государственной власти субъектов РФ, в сфере противодействия коррупции действуют муниципальные правовые акты.

В муниципальных образованиях решением представительных органов утверждаются и реализуются различные целевые программы по противодействию коррупции, предпринимаются шаги для организации проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов.

В качестве примера можно выделить ряд особенных по своему содержанию муниципальных правовых актов, а также актов, обусловливающих антикоррупционное участие муниципальных образований, по самым различным вопросам противодействия коррупции:

решение Щигровской городской Думы (Курская область) от 08.09.2008 № 49–4-РД «Об утверждении порядка проведения правовой экспертизы проектов муниципальных нормативно-правовых документов на предмет коррупциогенности»;[22]

постановление администрации г. Красноярска от 26.03.1999 № 141 «О реализации проекта "Разработка механизмов участия граждан в местном самоуправлении как один из способов предупреждения коррупции"».[23]

Особо следует отметить некоторые правовые акты органов местного самоуправления. Стратегические, отвечающие общегосударственным задачам направления противодействия коррупции предусмотрены распоряжением мэра Шелеховского муниципального района (Иркутская область) от 01.10.2008 № 239-р «Об основных направлениях работы по снижению коррупционных рисков».[24] В данном акте предусматриваются разработка и реализация целого ряда мероприятий профилактического антикоррупционного назначения на территории муниципального района:

– совершенствование организации органов местного самоуправления и осуществления функций муниципального управления (определение полномочий по исполнению муниципального управления, а также функций муниципального контроля; выявление структурных подразделений и должностных лиц, несущих коррупционные риски; оптимизация управления в данной сфере; формирование реестра муниципальных услуг; подготовка и утверждение административных регламентов структурных подразделений; порядок взаимодействия в сфере оказания бюджетных и муниципальных услуг; подготовка методических рекомендаций по анализу функций органов местного самоуправления поселений; совершенствование практики работы контрольных органов администрации района; участие в работе коллегиальных органов администрации представителей общественности и бизнеса; ведение регулярного приема граждан должностными лицами администрации; совершенствование работы с обращениями граждан, поступившими по телефону горячей линии, в интернет-приемную, в письменном и устном виде);