Система государственного и муниципального управления - Юлия Вертакова

Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного спроса на продукты и услуги местных компаний. Это обстоятельство свидетельствует в пользу порочности тезиса об изначальной неэффективности муниципального сектора экономики.

2.2. Легитимность и легальность власти

Закон, иные нормативные правовые акты, издаваемые государственной властью, правила, обычаи, складывающиеся в обществе и санкционируемые ею, легализуют, т. е. делают законными или, напротив, нелегальными те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь сама государственная власть тоже нуждается в легализации. Легитимность и легальность власти – понятия не совпадающие. Если легальность означает юридическое обоснование власти, ее соответствие правовым нормам, что выступает ее юридической характеристикой, то легитимность – это доверие и оправдание власти, что выступает ее нравственной характеристикой. Любая власть, издающая законы, даже непопулярные, но обеспечивающая их выполнение, – легальна, в то же время она может быть нелегитимна, не приниматься народом.

Во все времена предметом постоянной озабоченности правящих элит является легитимация своей власти и политики, т. е. обеспечение их признания и одобрения со стороны подвластных. Чтобы добиться усиления своей поддержки массами, они стремятся воздействовать на сознание людей всеми средствами – идеологическими, научными, правовыми, нравственными, эмоционально-психологическими и т. п.

О степени легитимности государственной власти можно судить по уровню принуждения, необходимого для проведения той или иной политики в обществе, по количественному и качественному анализу попыток свержения правителей; по социальной напряженности, силе проявления гражданского неповиновения, бунтов, восстаний и т. п.; по результатам выборов; по массовым демонстрациям, внезапным проявлениям поддержки или, напротив, оппозиции существующему режиму и др.

Легализация государственной власти – это юридическое провозглашение и закрепление правомерности возникновения (установления), организации деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. В современном государстве она не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов.

В современных условиях легализация государственной власти осуществляется прежде всего конституциями. Они могут быть приняты на референдуме, как, например, в России в 1993 г. Легализация может осуществляться путем принятия конституции Учредительным собранием или парламентом (Конституция Украины 1996 г.).

Узаконение государственной власти, обоснование властных полномочий, права управлять государством коренятся в юридических актах и могут, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинародную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозглашавшие безраздельную власть фюрера, «институционные акты» бразильской хунты, принятые после военного переворота 1964 г. и действовавшие почти 20 лет, Конституция и законы ЮАР, установившие в 30-х – начале 90-х гг. XX в. режим апартеида и лишившие население страны гражданских прав. Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, принятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе международного.

Нарушение принципа легальности (правовых норм) предполагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц – политическую (отставка правительства, импичмент президента), уголовную, гражданскую.

Легитимность – это состояние не юридическое, а фактическое, не обязательно формальное, а чаще – неформальное. Легитимация государственной власти – это процессы и явления, посредством которых оно приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, справедливость, правовую и моральную законность, соответствие ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей. Легитимная государственная власть – это власть, соответствующая представлениям народа данной страны о должной государственной власти.

В основе легитимации лежит вера в то, что их блага зависят от сохранения и поддержания такого порядка в обществе, который они считают справедливым.

Легитимация государственной власти находит свое выражение в ее поддержке населением, об этом могут свидетельствовать результаты голосования на выборах президента, парламента, итоги референдума, массовые демонстрации в поддержку правительства.

Наиболее отчетливо легитимация власти проявляется в социальных и политических революциях, если они выражают подлинные интересы большинства населения, свергая антинародную власть и устанавливая новую.

Существует несколько форм легитимации государственной власти. Принято различать традиционную, харизматическую и рациональную.

Традиционная легитимация связана с традициями, обычаями. Наиболее ярким свидетельством этого является легитимация полуфеодально-теократической государственной власти в некоторых мусульманских странах Востока.

Харизматическая легитимация обусловлена особыми качествами выдающихся личностей. К числу таких качеств могут относиться природные способности, пророческий дар, сила духа и слова.

Рациональная легитимация основана на разуме: население поддерживает или отвергает государственную власть, руководствуясь собственной оценкой этой власти.

Единство государственной власти связано с возникновением государства. Первоначально единство государственной власти могло иметь, видимо, коллективную форму, но вскоре приобрело персональный характер.

Единство государственной власти имеет три составляющих. Во-первых, это социальное единство, что проистекает из единой социальной природы экономически и политически доминирующего в обществе социального слоя. Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц. В-третьих, это организационно-правовое единство.

2.3. Система органов государственного управления. Эффективность ее функционирования

Задача по созданию эффективного государства и компетентного правительства, повышение качества работы всех органов исполнительной власти являются необходимыми условиями преодоления отчуждения между гражданами и органами государственной власти, что способствует развитию общественного капитала.

Понятие эффективности имеет много значений и толкований. В широком понимании эффективность означает то, сколько ресурсов было затрачено для достижения определенного результата или каковы были издержки при получении той или иной выгоды, т. е. эффективность – это соотношение результатов и издержек. Иногда разделяют социальную и функциональную эффективность. Достаточно трудно определить какой-либо единый критерий эффективности работы организации, годный для всех структур и при всех обстоятельствах. Выделяют четыре подхода в этом вопросе: достижение поставленных целей, использование ресурсов, оптимальность внутренних процессов и коммуникаций, удовлетворенность персонала.

Обычно отмечают несколько компонентов эффективности, которые можно количественно или качественно оценить:

– результативность (уровень достижения поставленных целей);

– экономность (сокращение издержек и затрат);

– экономическая эффективность (соотношение результатов и издержек);

– степень воздействия (прямые и косвенные последствия действий).

Существуют три уровня измерения эффективности работы в органах государственного управления и власти:

1) выполнение стратегических целей (уровень министерств и ведомств);

2) реализация программ/проектов (уровень высшего и среднего звена руководителей);

3) решение оперативных задач (уровень сотрудников госучреждений).

В научной литературе разработано несколько подходов по проблеме повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства. Приведем лишь основные подходы, представленные различными научными школами, позволяющие с различных позиций анализировать данный вопрос и связывающие эффективность с определенными факторами.