Ответственность государства за причинение вреда - Юрий Андреев

Еще в советский период А. В. Венедиктов обратил внимание на то, что противопоставление юридических лиц публичного и частного права «затемняет тот основной факт, что все организации, принимающие участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных носителей гражданских прав и обязанностей, являются в этом своем „качестве“ субъектами – а, следовательно, и юридическими лицами – гражданского права, хотя бы их внутренняя структура определялась нормами не гражданского, а иного права…».[98]

Е. А. Суханов также вполне обоснованно обращает внимание на условность термина «юридическое лицо публичного права». Ученый пишет, что «из буквального смысла этого термина как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том-то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных „юридических лиц частного права“ они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования».[99] Ученый подчеркивает, что статус юридического лица публичного права вызывает ряд вопросов, в частности: 1) в каких случаях и на каких условиях юридическое лицо публичного права может выступать в качестве самостоятельного субъекта в имущественных отношениях, регулируемых частным, а не публичным правом; 2) кто является собственником имущества этого юридического лица, на каком вещном праве (или ином правовом титуле) оно владеет имуществом и как финансируется его деятельность; 3) несет ли такая организация самостоятельную имущественную ответственность по своим гражданско-правовым обязательствам и на какое имущество может быть обращено взыскание кредиторов по ее долгам.[100]

Гражданская правосубъектность государственных и муниципальных органов, участвующих в имущественных отношениях от имени государства и муниципальных образований, вызывает особую сложность в цивилистической науке. В ст. 125 ГК РФ указано, что органы государственной власти от имени Российской Федерации и субъектов Федерации приобретают своими действиями и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

По мнению отдельных ученых, участниками гражданских правоотношений являются непосредственно органы публичных образований.[101] Другие ученые полагают, что участниками имущественных отношений являются сами публично-правовые образования, которые приобретают для себя права и обязанности через свои органы.[102] Согласно третьей точке зрения участниками имущественных правоотношений выступают публично-правовые образования и их органы.[103]

Э. В. Талапина утверждает, что гражданской правоспособностью обладает все государство в целом, а дееспособностью – государственные органы, реализующие правосубъектность государства.[104]

С точки зрения О. Ю. Ускова, «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь осуществляют своими действиями права, принадлежащие самому публично-правовому образованию».[105]

По мнению А. Головизнина, органы государственной власти (местного самоуправления) никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия, в силу того, что виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК, а перечень и признаки юридических лиц даны в ст. 48-123 ГК. Ученый подчеркивает, что «правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе и государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична от правовой природы органа государственной власти».[106]

М. В. Жабреев считает, что «органы публичного образования не являются субъектами гражданско-правовых отношений и всегда действуют от имени публичного образования, поэтому у них нет и не может быть каких-либо особых организационных форм и вещных прав». Он также утверждает, что органы публичных образований не могут иметь статус юридического лица – учреждения, так как государственное учреждение согласно гражданскому законодательству не обладает властными полномочиями в отношении третьих лиц, а указание в п. 1 ст. 120 ГК РФ на возможность осуществления учреждением управленческих функций говорит лишь о возможности учреждения управлять объектами, а не субъектами права. Кроме того, действовать на основе такого вещного права, как оперативное управление, могут только казенные предприятия и учреждения.[107]

По убеждению В. Н. Гапеева, С. А. Зинченко и А. А. Лукьянцева, органы публичного образования не являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и не имеют статуса юридического лица, всегда действуют от имени публичного образования.[108]

В. Г. Голубцов полагает, что гражданско-правовая природа Российской Федерации всегда монистична в том смысле, что Федерация является единым самостоятельным субъектом, а модель участия в обороте – плюралистична. Действующие в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью. Они действуют в целях реализации функциональной правоспособности Российской Федерации в качестве элемента государственного аппарата на основе норм публичного права, а их гражданско-правовая природа аналогична природе органа юридического лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности. В то же время ученый отмечает, что государственные органы при участии в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей могут иметь статус юридического лица (публичного учреждения).[109]

По нашему мнению, государственные и муниципальные органы, осуществляя имущественные полномочия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых нормами гражданского законодательства, выступают в качестве юридического лица в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени (п. 3 ст. 125 ГК РФ). В таких случаях государственные и муниципальные органы, получившие статус юридического лица, можно условно назвать публичными юридическими лицами или юридическими лицами публичного права. Термин «юридическое лицо публичного права» может использоваться, но с учетом гражданско-правовых положений о юридических лицах и существа того или иного вида публичного правоотношения, норм публичного права.

Государственный орган всегда действует от имени государства, как составная часть государственного механизма и в интересах общего государственного дела (у него нет понятий «своего», «чужого», «негосударственного» интереса). Будучи юридическим лицом (некоммерческой организацией) и выступая в гражданско-правовых отношениях от имени государства, государственный орган выступает при этом и от своего имени, участвуя тем самым в этих отношениях.[110]

В связи с этим следует отметить, что позиция Э. В. Талапиной ведет к недопустимому отделению друг от друга гражданской правоспособности и дееспособности публично-правовых образований, а также юридических лиц, действующих от имени этих образований. Будучи юридическими лицами, государственные и муниципальные органы, действующие в рамках ст. 125 ГК РФ, не могут быть лишены правоспособности или дееспособности. Согласно действующему законодательству и цивилистической доктрине, с момента регистрации юридического лица у последнего возникает и правоспособность и дееспособность как составные части гражданской правосубъектности. Публичные юридические лица обладают гражданской правосубъектностью с той лишь особенностью, что эта правосубъектность нацелена на успешное осуществление стоящих перед юридическим лицом задач в сфере имущественных отношений от имени публично-правового образования.