Руководство по закупкам - Никола Димитри

Различия в практиках проведения госзакупок не всегда объясняются различиями экономических условий каждой страны, особенно в свете принятия международных нормативных актов (например, Директива ЕС 2004 г. или Постановление о госзакупках США 2005 г.), направленных на регулирование и гармонизацию закупочных процедур.

Глава построена следующим образом. В разделе 2.2 мы рассмотрим общие принципы закупок: тенденция к централизации и механизмы достижения качества закупок. В разделе 2.3 представлены данные о закупочных схемах, применяемых в исследуемых организациях; особое внимание уделяется процедурам торгов, электронным торгам, лотам, резервной цене и политике раскрытия информации. Раздел 2.4 посвящен механизмам привлечения и отбора участников – совместные торги, субподряд, аномально низкие по цене торги, ограничения по присуждению контрактов. Наконец, в разделе 2.5 рассматривается практика повышения конкуренции и предотвращения сговоров в конкурентных торгах. Заключительные положения приведены в разделе 2.6. Разделы сгруппированы в целях лучшего структурирования Руководства[13].

2.2. Основные положения

2.2.1. Централизация

Выбор между централизацией и децентрализацией закупок является новой стратегической темой, которая вызывает ряд вопросов и проблем как для общественной (государственной) так и для частной практики закупок. В Главе 3 Руководства показано, что частичная централизация становится преобладающей стратегией закупок.

Рисунок 2.1 показывает соотношение между стоимостью закупок исследуемых централизованных закупочных агентств и общим объемом государственных закупок (товаров, услуг и общественных работ, осуществленных государственными органами, организациями и предприятиями коммунального хозяйства) в различных европейских странах и США. Из графика следует, что на исследуемые организации приходятся разные доли госзакупок.

Рис. 2.1. Объем закупок (по стоимости), проведенных в 2003 или 2004 гг. централизованными агентствами, в процентах от общего объема государственных закупок

Примечания.

ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики;

BBG (Federal Procurement Agency) – Федеральное агентство по закупкам;

BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок;

Consip (Concessionaria Servizilnformativi Pubblici) – Акционерное общество по государственным закупкам;

GSA (General Services Administration) – Управление служб общего назначения;

SKIA/S (National Procurement Ltd.) – Общество с ограниченной ответственностью по национальным закупкам;

Statskontoret (The Swedish Agency for Public Management) – Шведское агентство по управлению государственными закупками.

Источник: Стоимость закупок рассчитана по опросным листам 2003 г.; данные по GSA относятся к 2004 г. и были предоставлены непосредственно закупочными агентствами.

Данные по общему объему государственных закупок находятся в открытом доступе [Eurostat] в виде доли ВВП. Данные основаны на информации, содержащейся в извещениях о тендерах и присуждении контрактов, опубликованных в Официальном журнале европейских сообществ.

Данные по общему объему государственных закупок Отдела контрактов (Мальта) и Управления государственных закупок (Венгрия) были предоставлены непосредственно закупочными агентствами. Данные по ВВП см.: [Eurostat].

2.2.2. Заключение контракта с квалифицированными поставщиками

Конкурентные закупки, как правило, доступны только для квалифицированных поставщиков, что является обеспечением качественного исполнения контракта. Для отбора участников торгов заказчик может использовать входные требования, обеспечивающие участие юридически и технически квалифицированных поставщиков (подробнее информацию о качестве закупочных контрактов см. в Главе 4). Практически все исследованные закупочные агентства ограничивают подачу заявок по техническим, экономическим и правовым параметрам. Тем не менее тип и количество ограничений варьируются по закупочным организациям и странам. Это объясняется не только особенностями законодательства, но и различной стратегией в отношении видов (рис. 2.2) и/или количества (рис. 2.3) используемых ограничений.

Рис. 2.2. Количество исследованных стран, принявших входные ограничения относительно требований к участникам

Примечание: к блоку «Америка» относятся GSA (США) и Федеральное Правительство Бразилии (см. Приложение 2.2).

Рис. 2.3. Количество входных требований к участникам (Европа и Америка)

Примечания.

Consip (Concessionaria Servizilnformativi Pubblici) – Акционерное общество по государственным закупкам (Италия);

BBG (Federal Procurement Agency) – Федеральное агентство по закупкам (Австрия);

MINEFI (Ministry of the Economy, Industry and Employment) – Министерство экономики, промышленности и занятости (Франция);

SKIA/S (National Procurement Ltd.) – Общество с ограниченной ответственностью по национальным закупкам (Дания);

ESPA (Electronic System for Public Administration) – Электронная система государственного управления (Румыния);

GSA (General Services Administration) – Управление служб общего назначения (США);

ASMR (Administration of the State Material Reserves) – Администрация государственных материальных резервов (Республика Чехия);

BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок (Германия);

MINHAC (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) – Министерство финансов и Государственное управление (Испания);

Statskontoret (The Swedish Agency for Public Management) – Шведское агентство по управлению государственными закупками;

ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики (Бельгия).

К блоку «Америка» относятся GSA (США) и Федеральное Правительство Бразилии (см. Приложение 2.2).

Более половины рассмотренных организаций отбирают участников конкурентных торгов по трем-пяти показателям. Также требования различаются в зависимости от 1) характера закупаемой продукции и 2) степени привлечения участников торгов (например, снижение входного барьера облегчает участие малых и средних предприятий).

Но что делать закупщику в случае ненадлежащего исполнения контракта? Некоторые закупочные агентства предлагают разрывать договор, однако зачастую проведение новых торгов слишком затратно.

В этом контексте важными элементами выбора поставщиков являются их репутация и история выполнения предшествующих контрактов (опыт работ). Этот аспект рассматривается подробно в Главе 4. Оценка репутации участника может быть особым требованием на стадии присуждения контракта. Французская закупочная организация дисквалифицирует участников торгов на основе низкого качества выполнения ими контрактов в прошлом. Эта практика также указана в Правилах закупок для федеральных нужд США (FAR): правительство обязано заключать сделки только с «ответственными подрядчиками», что означает, помимо прочего, высокую результативность их обслуживания прошлых контрактов[14]. Более детальный анализ репутации участника как средства стимулирования эффективности представлен в Главах 13 и 18.