Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество - Коллектив авторов

Принимая такие границы своей компетенции, ЕС все же пытается их расширить, апеллируя в том числе к основным целям создания союза, таким как обеспечение свободы передвижения. Таким образом, ст. 53 и 62 ДФЕС[43] используются для дополнительного расширения правовой базы в этой сфере.

Кто участвует в принятии решений в Европейском Союзе?

Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.

Институтами могут являться:

– органы ЕС (Европейская комиссия, Совет ЕС, Европейский парламент, Суд ЕС и т. д.);

– государства – члены ЕС (а также их внутренние институты в зависимости от их роли в принятии решений).

Акторами могут выступать:

– различные советники и консультативные (экспертные) советы, в том числе официально задействованные в принятии решений;

– общественное мнение, включая социальные медиа;

– группы интересов, включая лоббистов.

Институты и акторы взаимодействуют на различных уровнях и стадиях процесса принятия решений:

– запускают процесс принятия решений (стадию разработки решения) путем локализации проблемы, ее определения, поиска различных путей решения этой проблемы;

– пытаются повлиять на окончательное решение, выдвигая свои предложения, подкрепляя свою позицию исследованиями, мобилизуя заинтересованные группы или общественность;

– используют стадию имплементации решения для расширения границ возможного применения решения, а также бойкотирования имплементации решения по той или иной причине, например финансовой («слишком дорого»);

– выступают в роли экспертов или инициаторов разбирательств во время стадии разрешения судебных споров.

Методы многоуровневого управления позволяют описать пути подготовки решений, влияния на них и их трансформацию на практике[44]. Однако в исследованиях, проводимых с использованием этих методов, возникают сложности с «измерением» влияния отдельных институтов или акторов. Ученым сложно объяснить, как, на каком уровне и в какой степени тот или иной участник процесса повлиял на принятие и реализацию решения.

Сложности, связанные с недостаточной разработанностью научных методов «измерения влияния», не ограничиваются научной повесткой. На практике это затрудняет процесс понимания и оценивания обществом решений, принимаемых в рамках ЕС. Эта неопределенность и недостаточная структурированность приводят к тому, что процесс принятия решений кажется запутанной системой, в которой много участников, но нет понимания, кто из них принимает конкретные решения. Именно из-за этого в речь вошел оборот «они в Брюсселе [решили] (they in Brussels are [deciding])», который используется для критики безликих и отстраненных, по мнению граждан, политики и решений ЕС. Некоторые политические партии используют этот лозунг и приходят с ним к определенному успеху, что можно рассматривать как одну из причин распространения споров о выходе той или иной страны из состава ЕС.

Расширение компетенций Европейского союза в сфере образования

Ситуация «они в Брюсселе» возникает и при принятии решений в сфере образования. Даже если компетенция Европейского союза четко определена (ст. 164 ДФЕС), институты зачастую пытаются фактически расширить пределы установленных границ их компетенции.

Одним из способов расширения компетенции ЕС в сфере образования является использование так называемого «совместного механизма принятия решений»[45]. Решения принимаются Европейским советом и министрами государств – членов ЕС, это дает возможность Совету ЕС действовать как в рамках полномочий, предусмотренных учредительными договорами, так и вне их – на основе полномочий представителей органов государств-членов. С юридической точки зрения такие решения являются одновременно и решениями ЕС, и решениями, которые можно признать межгосударственными соглашениями в рамках международного права. Эти решения не нелегальны, однако они существуют в определенной «серой зоне», которая не способствует четкому пониманию того, как они принимаются, поэтому многие используют по отношению к таким решениям термин «мягкое образовательное право».

Другим подходом для расширения компетенции ЕС является разработка рекомендаций, которые не являются обязательными для государств – членов ЕС. Однако политическое влияние рекомендаций в сфере образования достаточно высоко, так как одной из широко поддерживаемых целей ЕС является унификация образовательных систем в контексте свободы передвижения. Европейская система квалификаций[46] была опубликована Европейской комиссией лишь как рекомендация, но на практике этот документ до настоящего времени оказывает огромное влияние на принятие решений о национальных системах образования.

Третьим подходом является влияние через финансирование образовательных проектов и программ Европейским союзом, где решение об участии принимается непосредственно государствами-членами и другими национальными акторами. Erasmus+[47] – популярная программа обменов на разных уровнях образования – является хорошим примером таких программ.

Заключение

В Европейском союзе существуют четкие правовые условия для принятия решений в сфере образования: в основном государства – члены ЕС имеют собственные полномочия, а европейские институты не должны вмешиваться в компетенцию государств-членов, установленную договорами. При использовании методов, выходящих за рамки данных правил, высок риск непрозрачности принятия решений. Такое сочетание компетенций приводит к другой проблеме – к несоответствию механизма принятия решений демократическим принципам. Демократия чаще всего описывается как система «сдержек и противовесов». Это означает, что возможность действовать в такой системе разделена между различными субъектами, например, когда основным действующим субъектом является избранный парламент, а правительство несет ответственность перед парламентом. Однако если в рамках ЕС в сложившейся системе нет четкого различия между субъектами, возникает вопрос: как национальный парламент должен требовать ответственности от национального правительства? Решение этой проблемы, которое можно было бы применить, в частности, в сфере образования, лежит в возврате к системе четкого разграничения полномочий в рамках многоуровневого управления.

Судебная система США и образовательное право: какую роль должны играть судьи?

Чарльз Д. Руссо

Введение

В отличие от стран кодифицированного права, включающих Западную Европу и большую часть остального мира, в странах общего права – в Великобритании, США и бывших британских колониях – с признанием большей роли судебной практики при наличии писаных конституций[48], статутов и иных нормативных правовых актов возникают частые споры о роли судебной системы в правотворчестве[49]. Главный вопрос в этих дебатах: являются ли судьи, как отметил председатель Верховного суда США Джон Робертс во время слушаний в Сенате по собственному утверждению на должность, бейсбольными арбитрами[50] (umpires)[51], которые исключительно засчитывают очки и нарушения правил[52], или же они являются нормотворцами (rule-makers)[53], которые обладают возможностью изменять право в любом направлении, которое они пожелают, становясь фактически суперзаконодателями?