Политическая наука № 2 / 2012 г. Идеи модернизации в политической науке и политической практике - Дмитрий Ефременко

В этой связи нельзя не заметить, что нынешняя оживленная критика Евросоюза в Германии и в других странах-членах, концентрируясь на якобы принципиальных вопросах, в то же время не слишком углубляется в насущные, реальные вопросы его развития. Обратимся к отдельным, наиболее часто обсуждаемым пунктам.

● Единообразие правовых нормативов. Без acquis communautaire, т.е. без общеевропейских правовых нормативов, не смогла бы функционировать та система европейского Единого рынка, благодаря которой выросло благосостояние немецкого населения. Почти 60 % объема немецкой внешней торговли было направлено в страны Единого рынка. Нынешняя дискуссия о роли Европейского суда, которую пытаются превратить в фундаментальный спор о примате общеевропейского или же национального права, лишена субстанции. В каждом конкретном случае может иметь место либо обращение к компетенциям национального государства, либо же, напротив, передача этих компетенций на общеевропейский уровень – в зависимости от того, что имеет в данном случае больше смысла. Это – чисто практический вопрос, а не предмет для догматических споров о примате европейского права или же отмене такового. Урегулировать его раз и навсегда просто невозможно – ни принятием общеевропейского договора, ни решением Конституционного суда, ни реанимацией «национального парламентского авторитета». Присущие любой федеративной системе власти споры о компетенциях характерны и для Евросоюза. Поэтому неудивительно, что некоторые немецкие федеральные земли уже требуют права голоса в принятии решений на общеевропейском уровне.

● Справедливость. Когда речь заходит о вопросах справедливости, в немецкой дискуссии чаще всего говорят о справедливом распределении, забывая другое важное ее измерение – равенство. Типичный для Германии рефлекс, корни которого лежат в особенностях внутренней политики, переносится на Европейский союз, когда речь заходит о распределении голосов в Европейском совете или же мест, положенных стране в Европарламенте. Действительно, Германия, в которой проживает 17 % населения Евросоюза, располагает только 13 % голосов в Европарламенте. Доля Германии в общем бюджете ЕС составляет 20 %, а получает она из него всего 12 %. Слишком редко вспоминают о том, что в любой федеративной системе защита ее маленьких членов и солидарность со слабыми – предварительное условие для функционирования целого. В США, например, никому не придет в голову ограничить Небраску в количестве сенаторов только потому, что в Калифорнии населения больше.

● Размеры платежей. Немецкие платежи в ЕС в расчете на душу населения составляют 87 евро. Во внутригерманской дискуссии о развитии Евросоюза нередко приходится слышать, что эта сумма завышена и что те преимущества, которые дает Германии общий рынок, экспорт и низкая стоимость банковских операций вследствие существования единой валюты, ее не компенсируют. Снова и снова приводят аргументы против «неравноправного Союза». Между тем как раз в Германии, где дискуссии о справедливости и равноправии имеют давнюю традицию, давно признано, что «уравнивание жизненных шансов», которое обещает немцам Основной закон, не может быть осуществлено на уровне «справедливости распределения» без того, чтобы не породить немыслимые расходы и бюрократизм. Кроме того, в периоды экономического спада платежи Германии в бюджет ЕС автоматически снижаются. Таким образом, ни в бюджетных вопросах, ни в распределении мест в парламенте или голосов в Евросовете нет и не может быть какого-то «антигерманского заговора». ЕС – это сложная и многоуровневая система федеративного правления акторами различной территориальной, экономической и демографической значимости. Дискутировать в этой связи можно лишь о компенсирующей справедливости, все остальное было бы иллюзорно.

● Европейский союз. Евросоюз – это именно союз, и было бы полезно время от времени вспоминать об этом. О «государстве Европы» не говорит никто, кроме тех, кто хочет указать ЕС на его границы или просто дискредитировать его. Будучи союзом, Евросоюз состоит из различных частей и тем самым представляет собой свободную федерацию. Спорить надо не о том, федерация он или нет, а о том, насколько децентрализованы или же, наоборот, централизованы могут быть федеральные структуры. Такие же споры определяют повседневную политическую жизнь всех федераций и союзов в мире. Однако как только об этом начинают спорить в ЕС, критики требуют прекратить «огосударствление» Европы. Это – чрезмерная и не совсем уместная реакция. Споры об интересах, влиянии и равновесии – неотъемлемая часть всех систем многоуровневого управления. В ЕС они ведутся как раз потому, что он не хочет, не может и не будет «государством».

Право и обязанность федерального Конституционного суда – защищать Бундестаг от возможного ослабления его демократических прав и обязанностей. Однако в бурной дискуссии, которая последовала за его решением, неплохо было бы хоть раз сказать, что для «защиты» прав Бундестага вовсе не нужен был Конституционный суд. Ведь Лиссабонский договор вводит в европейское законодательство принцип субсидиарности. Он не просто позволяет национальным парламентам проверять подготавливаемые общеевропейские законодательные акты на предмет их полезности и необходимости – он обязывает их к этому. Если германское национальное законодательство в вопросе прав и свобод перекрывает предлагаемые в ЕС общеевропейские решения, то Бундестаг может отказаться от реализации этих решений. И если бы Лиссабонский договор уже сейчас был повсеместно ратифицирован и вступил в силу, то Бундестаг был бы как раз и занят тем, что требует от него Конституционный суд. Важнейшим направлением всех реформ Евросоюза начиная с 2001 г. была работа по расширению полномочий национальных парламентов. Не Бундестаг виноват в том, что политическая роль национальных парламентов в Евросоюзе до сих пор невелика. Беда в том, что Конституционный договор в 2005 г. не был ратифицирован, а ратификация Лиссабонского договора 2007 г. шла слишком медленно. Так что решение Конституционного суда – это, по сути, аргумент в пользу ратификации Лиссабонского договора.

Решение Конституционного суда санкционирует национальное немецкое обоснование правильности субсидиарного принципа как раз в той его форме, в которой он предполагается в Лиссабонском договоре. По сути, Конституционный суд в своем выступлении за усиление роли национального парламента в процессах европейской интеграции критикует не законодательные претензии ЕС, а их недостаточно четко выраженный профиль. В этой связи имело бы смысл еще раз обратиться к проблеме сбалансированности различных уровней власти в сегодняшней Европе. Следовало бы подумать не только о балансе между европейским и национальными уровнями, но и о балансе между европейскими институтами и органами защиты конституции на национальных уровнях. Снижение значимости Бундестага, о котором сейчас так много говорят, это в такой же мере следствие усиливающихся экзекутивных политических процессов в Германии, как и следствие якобы чрезмерных европейских политических решений и якобы имеющего место правового абсолютизма Европейского суда.

Проблема распределения компетенций между европейскими и национальными политическими органами – это не следствие законотворческих претензий ЕС, а результат дисбаланса его нынешней структуры: общий валютный союз не располагает общим правительством. «Страна евро» не является «страной» в буквальном смысле слова. Сложившаяся за 50 лет система европейских нормативов сознательно исключает этот вариант, потому что ЕС носит не государственный, а союзный характер. Однако в силу этого политический уровень в ЕС в самых важных вопросах оказывается менее развитым, нежели экономический. До тех пор пока не будут введены прямые выборы президента Евросоюза и в предвыборной борьбе в Европарламент не начнут участвовать действительно общеевропейские партии с общеевропейскими политическими программами, участие в выборах в Европарламент останется невысоким. Такая политическая перспектива является единственным выходом из тех дебатов о европейской демократии, которые возобновились после решения Конституционного суда.

Практически все члены Евросоюза согласны в том, что именно Европе не нужно: ей не нужны те политические идеологии и стратегии, которые в XIX и первой половине XX в. поставили ее на грань саморазрушения: национализм и шовинизм, тоталитаризм и политическое насилие, диктатура и гегемонистские претензии. Едины европейцы и в том, что эти политические характеристики европейского прошлого должны быть обращены в свою противоположность: мультилатерализм, кооперацию, защиту основных прав, стремление к консенсусу и политическая умеренность. Практически все члены Евросоюза, все политические элиты согласны в том, что Евросоюз должен процветать на основе правового, демократического порядка. С тех пор как процессы интеграции уже не ограничиваются строительством европейских институтов, а стали оказывать обратное воздействие на структуры государств – членов Евросоюза, понятие «Европы совместных целей» начинает вытесняться проектом «утилитаристской Европы». Собственную выгоду противопоставляют интересам других; говоря о Евросоюзе, чаще подразумевают его границы, нежели те шансы, которые он предоставляет. Индикатором этой утилитаристской позиции являются дискуссии о финансах, начавшиеся со встречи Евросовета в 1984 г. в Фонтенбло. Возможные претензии новых восточноевропейских членов после 2004 г. дали утилитаристским рассуждениям о Европе дополнительный стимул.