Общественное мнение - Уолтер Липпман

Он не понимал, что сила эксперта зависит от его способности отделять себя от тех, кто принимает решение, от способности не думать, какое решение принимается. Человека, который, подобно нашему послу, занимает определенную позицию и вмешивается в процесс принятия решения, вскоре начинают игнорировать: «Ну, вот еще один… Знает, что надо делать…» Ведь когда он начинает проявлять слишком большой интерес, то начинает видеть то, что хочет, и, тем самым, перестает видеть то, что призван видеть. Эксперт занимает свою должность, чтобы репрезентировать невидимое. Он призван представлять людей, не принадлежащих к числу избирателей, неявные функции избирателей, события, не попадающие в поле зрения, людей, немых от рождения, тех, кто еще не родился, отношения между вещами и людьми. Его избиратели неосязаемы, с таким контингентом нельзя завоевать политическое большинство, ведь голосование — это в конечном итоге проверка силы, сублимированная борьба, а эксперт репрезентирует силу, которая не доступна в ощущении непосредственно. Но он может продемонстрировать свою мощь, спутав расстановку сил. Обратив невидимое в видимое, он предъявляет людям, обладающим материальной силой, новую среду, приводит их мысли и чувства в движение, выбивает их из привычной колеи и, тем самым, оказывает глубочайшее воздействие на принятие решения.

Люди не могут в течение долгого времени действовать, противореча своему восприятию среды. Если они склонны придерживаться определенного способа действий, то должны изменить восприятие среды, подвергнуть ее цензуре и рационализировать. Но если они сталкиваются с каким-то фактом, упрямым настолько, что от него нельзя отмахнуться, то могут выбрать один из трех путей. Люди могут упорно его игнорировать, хотя им придется принуждать себя, утрировать свою роль и, в конце концов, впасть в отчаяние. Они могут принять этот факт во внимание и отказаться от каких-либо действий, заплатив за отказ внутренним дискомфортом и разочарованием. Или, как это обычно бывает, они могут адаптировать свое поведение к расширенной среде.

Представление, что эксперт — влиятельная персона, потому что он предоставляет другим возможность принимать решения, в достаточной мере противоречит опыту. Чем тоньше составляющие, из которых складывается решение, тем более призрачной властью обладает эксперт. Но его власть в будущем явно возрастет, потому что все большее число важных фактов будет ускользать от внимания избирателя и должностного лица.

Все руководящие органы будут стремиться организовывать информационно-исследовательские отделы, которые будут выпускать свои щупальца и расширяться, как расширяются разведывательные органы всех армий мира. Но эксперты сохранят человеческую сущность. Они будут получать удовольствие от обладания властью, испытывать искушение взять на себя роль цензора и тем самым — функцию принятия решения. Если их функция определена нечетко, то они будут испытывать желание передавать только те факты, которые считают относящимися к делу, и соглашаться только с теми решениями, которые одобряют. Короче, они могут превратиться в бюрократию.

Единственным институциональным способом предотвратить подобное развитие событий является абсолютное разведение исполнителей и тех, кто собирает информацию. Это должны быть параллельные, но совершенно разные группы людей, которые нанимаются отдельно, получают зарплату из разных фондов, подчиняются разным лицам и в принципе не интересуются успехами друг друга. В промышленности аудиторы, бухгалтеры и инспекторы должны быть независимы от управляющего, от руководителей высшего звена, бригадиров. Со временем, я думаю, мы убедимся в том, что для осуществления общественного контроля над промышленностью механизм регистрации данных не должен зависеть от совета директоров и акционеров предприятий.

При организации отделов по сбору политической и промышленной информации мы не начинаем с нуля. И, оговорив разделение функций, нет смысла подробно оговаривать, в какой именно форме должен осуществляться этот принцип в конкретных случаях. Одни люди верят в сбор информации и обеспечение ею и согласятся с этой формой деятельности; другие ее не понимают, но не могут без нее делать свое дело; третьи будут против нее возражать. Если этот принцип найдет себе определенное место в каждом социальном учреждении, он будет развиваться дальше. Главное — начать ему следовать. Например, в федеральном правительстве нет необходимости распутывать административный клубок и наводить порядок в нелогичном, исторически сложившемся дублировании, для того чтобы найти место информационным бюро, в которых так сильно нуждается Вашингтон. Перед выборами можно пообещать, что вы смело броситесь в атаку на эту путаницу. Но когда вы, на последнем издыхании, достигнете желанной цели, то обнаружите, что за всяким абсурдным элементом организации стоят привычки, сильные заинтересованные группы и обаятельные конгрессмены. Если вы атакуете их ряды, то вызовете ответный огонь из всех видов оружия. Предпринимающий прямую атаку обречен на гибель. Вы можете сократить какой-нибудь допотопный отдел, можете избавиться от горстки клерков, объединить пару подразделений. А потом вы займетесь тарифами и железными дорогами, и эпоха реформ завершится. К тому же, для того чтобы осуществить действительно последовательную реорганизацию правительства, подобную той, которую всегда обещают осуществить кандидаты, вам придется возбудить столько страстей, сколько никогда не удастся успокоить. И каждая новая схема — предположим, что вы ее уже построили, — должна быть обеспечена кадрами. Что бы ни говорили о чиновниках, но даже Советская Россия вынуждена была поклониться старым кадрам, и эти старые кадры, если с ними станут обращаться слишком грубо, начнут саботировать саму утопию.

Никакая схема управления не может работать, не будучи подкрепленной доброй волей, а добрая воля в отношении к незнакомым порядкам невозможна без образования. Самый лучший способ заставить схему работать состоит в том, чтобы ввести в уже действующий механизм (если поймете, как в него проникнуть) такие организации, которые будут день за днем, неделя за неделей служить зеркалом отражения происходящего. Тогда вы можете надеяться сделать этот механизм видимым для тех, кто им управляет, для тех, кто за него отвечает, и для публики, находящейся снаружи[394]. Когда должностные лица начинают видеть самих себя или когда начальники, подчиненные и даже посторонние люди начинают видеть одни и те же факты, или — если вам угодно — одни и те же убийственные факты, то помехи и искажения уменьшатся. Мнение реформатора о том, что какой-либо отдел неэффективен, — это его личное мнение, неприятное как для отдела, так и для эксперта.

Но если работа этого учреждения будет фиксироваться и анализироваться, а затем сравниваться с работой других государственных учреждений и частных корпораций, то уровень аргументации перейдет в другую плоскость.

В Вашингтоне существует десять министерств, чьи главы образуют кабинет министров. Предположим, что в каждом министерстве будет существовать свой информационный отдел. Каковы будут условия эффективности его работы? Прежде всего, чиновники, отвечающие за информационное обеспечение, должны быть независимыми как от комитетов Конгресса, взаимодействующих с этим министерством, так и от министра. Они не должны участвовать ни в принятии решений, ни в их реализации. Независимость чиновников должна касаться трех аспектов: средств, гарантий рабочего места и доступа к фактам. Ведь очевидно, что если какой-то работник Конгресса или министерства может лишить их финансирования, уволит или закроет доступ к архиву, то информационный отдел становится полностью от него зависим.

Вопрос о финансовых средствах является одновременно важным и сложным. Никакое ведомство, занимающееся исследованиями, не может быть действительно свободным, если оно зависит от ежегодных подачек Конгресса, который может быть или скупым, или, напротив, — щедрым. Тем не менее общий контроль над средствами нельзя исключать из числа функций законодательной власти. Финансирование информационного отдела должно быть организовано так, чтобы защищать сотрудников от неожиданных атак и подвохов, оградить отдел от коварных посягательств на его уничтожение и в то же время обеспечивать его развитие. Штат информационного отдела должен быть так хорошо защищен, что выступления против его существования должны были бы производиться в открытую. Отдел может работать в соответствии с федеральным указом о создании доверительного фонда и скользящей шкалы на протяжении какого-то периода, на основании выделения средств департаменту, к которому принадлежит информационное бюро. В любом случае, не требуется особых финансовых средств. Доверительный фонд может покрывать накладные расходы и амортизационные отчисления для какого-то минимального штата, скользящая шкала может покрывать расширение штата. Так или иначе, выделение средств должно быть защищено от стихийных ущербов, подобных платежам по долговременным обязательствам. Это гораздо менее серьезный способ «связывания Конгресса по рукам и ногам», чем принятие конституционной поправки или выпуск государственных облигаций. Конгресс может аннулировать указ. Но он должен будет аннулировать его, а помешать его действию он не сможет.