Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография - Беслан Адамоков

2) упорядочивание межбюджетных и др. отношений на основе разграничения правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней;

3) принятие новых уставов муниципальных образований.

Кроме этого, перед органами государственной власти края стояла задача осуществить организационно-правовое обеспечение формирования представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

После установления границ во вновь образованных муниципальных районах в 2004 г. началось формирование органов местного самоуправления. Прямые выборы в указанные органы местного самоуправления не проводились. Ранее избранные народом депутаты и главы поселенческого уровня сформировали 25 районных советов, выбрали из своего состава глав муниципальных районов, приняли уставы районных муниципальных образований и по результатам проведенных конкурсов назначили глав администраций районов, заключив с ними контракты.

В дальнейшем способ формирования советов муниципальных районов и выборы глав следующего созыва определят сами представительные органы путем внесения соответствующих изменений в уставы, что подтверждает важность данного нормативно-правового документа.

Таким образом, можно утверждать, что ключевым вопросом проведения реформирования местного самоуправления в Ставропольском крае стало изменение территориальной организации местного самоуправления в крае и принятие новых уставов муниципальных образований.

На территории Чеченской Республики и Республики Ингушетия помимо вышеописанного Федерального закона применялся Федеральный закон РФ от 24.11.2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике»32. В ч. 2 ст. 1 закрепляется, что в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон в ч. 3 ст. 1 устанавливал переходный режим на территории данных республик до 1 января 2010 г. Федеральный закон применялся в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации. Закон устанавливал порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения, в ч. 2 ст. 3 также закрепляется право принятия представительными органами муниципальных образований данных республик уставов муниципальных образований.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ послужили основанием для появления нового источника для российской правовой системы – это был устав муниципального образования. Все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.

Также с уверенностью можно утверждать о том, что зачатки подобного рода правовых актов уже существовали на Руси, это уставные грамоты, которые имеют схожий предмет регулирования с уставом, структурные сходства, а также сходства характеристики. Однако устав муниципального образования, в том виде в каком он существует сейчас, в большей части был заимствован из опыта Соединенных Штатов и привит в России. Сложно рассуждать о правильности такого решения, но, по мнению автора, внедрение местного самоуправления сверху в 90-е гг., а уж тем более такого важного института, как устав местного самоуправления, представляется неправильным. В тот исторический период страна еще не отошла от тех концепций, которых придерживалось Советское правительство, и была не готова к демократическим преобразованиям.

1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК АКТА КОНСТИТУИРУЮЩЕГО ЗНАЧЕНИЯ

Состоятельность и эффективность самоуправления определяется наличием определенной компетенции, обеспеченной соответствующими ресурсами. Именно «компетенционные» особенности самоуправленческой деятельности в наибольшей мере отражают сущность данного публично-властного института. В современной литературе отсутствует единая точка зрения на содержание понятия «компетенция». Компетентность определяется при помощи Конституции, законов и правовых актов подзаконного характера, содержащих правовые нормы, определяющие рамки дозволенного. Отсутствие формально-правового определения компетенции порождает множественные толкования и дискуссии, которые сходятся в оценке ее в качестве системного понятия, включающего предметы ведения и полномочия. Так, А.А. Сергеев в своей работе определяет компетенцию муниципального образования, как предметы ведения – вопросы местного значения и полномочия по данным предметам ведения33. Такое определение компетенции муниципального образования, по мнению автора, представляется верным, поскольку в полном объеме отражает содержание и сущность данного понятия.

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления в силу ст. 17 Федерального закона обладают перечисленными в ней полномочиями. В частности, к ним относятся принятие муниципальных правовых актов.

Муниципальные правовые акты образуют систему, установив которую Федеральный закон закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию.

Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон определяет его как нормативный правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство, Федеральный закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования – своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления34.

Именно устав является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования, что закрепляется непосредственно в Федеральном законе и законах субъектов РФ. То есть устав выступает своего рода фундаментом конкретного муниципального образования.

В своем содержании устав муниципального образования должен закреплять обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта РФ о местном самоуправлении, из которых образуется та самая основа муниципального образования, его организация и функционирование.

В.М. Баранов говорит о том, что в форму устава должны принимать нормативные правовые акты, требующие детальной регламентации. Именно подобного рода регламентации являются отличительной стороной устава, как нормативного правового акта35.

Такой подход к видению сути устава муниципального образования, как основополагающего акта, представляется сомнительным, так автор склоняется к мнению, высказанному А.А. Сергеевым36, который отмечает, что сам устав не в состоянии объединять всю совокупность норм, регулирующих организацию местного самоуправления, т. е. выполнять кодифицирующую функцию. Динамичное развитие законодательства Российской Федерации и ее субъектов не позволяет муниципальным образованиям отслеживать изменения и вносить их своевременно в устав. На муниципальном уровне не может осуществляться полномочие по кодификации норм многоуровневой системы источников муниципального права. Кодификация устава муниципального образования может дезориентировать тех, в чьи обязанности входила работа над уставом. Главное состоит в том, что объединение в уставе всех необходимых норм может обернуться умалением роли закона в системе источников права.

Тем самым устав муниципального образования должен отличаться «оригинальностью» закрепления в нем тех положений, которые не предусмотрены в Федеральном законе, т. е. учитывать исторические традиции конкретного муниципального образования, а также более подробную регламентацию интересующих населения вопросов. Такая «оригинальность» не случайна, т. к. устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим муниципально-правовых актам. Поэтому проект устава муниципального образования не должен состоять в сухом копировании федерального и регионального законодательства, он должен в полной мере решать вопросы, отнесенные к его предмету регулирования, а также «оригинально» подходить к решению вопросов, прямо не указанных в законодательстве, но возникающих в конкретном муниципальном образовании. В этом вопросе надо найти «золотую середину».