Водное право: Учебно-практическое пособие - Дмитрий Сиваков

§3. Собственность на водные объекты

Собственность на воды: общая характеристика

Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки и практики. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект из вещи), распоряжение (возможность определять юридическую судьбы вещи, продать, сдать в аренду). Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией и отражается в российском законодательстве.

Согласно ст. 209—211 ГК РФ собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но уже в самом ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливаются своего рода «экологические приоритеты». Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животным мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).

Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, да еще и с довольно трудно определяемыми границами. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Отныне согласно ВК РФ 2006 г. береговая линия, а следовательно, и граница водного объекта, устанавливается законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.

Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам. Ведь государственный мониторинг (наблюдение) за водными объектами в течение последних 15 лет оставлял желать лучшего. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. Относительно многих прудов, сооруженных без проекта (кустарно) либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. За состоянием этих водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения, а постоянные могли вестись только 10—15 лет назад. Думается, что все уполномоченные органы (начиная с Росгидромета), отвечающие за водные ресурсы, должны возобновить наблюдения, посредством которых только и можно определить береговую линию.

Дело облегчается тем, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникла своего рода «нейтральная» зона, также их разграничивающая. Речь идет о недавнем, но не замеченном, запрете приватизировать береговую полосу общего пользования согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. от 3 июня 2006 г.).

Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, имеющие с ними общую юридическую судьбу.

Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.

Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. становится отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), предназначенной по прежнему замыслу законодателя для частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.

Для данного решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). В то же время следует признать несовершенство и условность правовой формулировки обособленных водных объектов. Прежде всего, по-разному может пониматься искусственное происхождение обособленных (замкнутых) водоемов, ибо многие пруды создавались и создаются на месте небольших озер или родников. Кроме того, такие признаки данных водных объектов, как непроточность и замкнутость, по сути, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. В свою очередь, несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. Например, на практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы, хотя они были связанны с рекой.

Итак, в ВК РФ 2006 г. законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определение понятий данных водоемов в ВК РФ отсутствует, что дает возможность их произвольного толкования. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер, родников или малых водохранилищ. По данным Росводресурсов, в Московской области есть даже случаи приватизации вместе с земельными участками деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на уровне (стадии) судебных разбирательств, но и на законодательном уровне. В частности, готовятся дополнения и изменения в ВК РФ по четкому определению разновидностей водоемов и водотоков. Этими теоретическими поправками можно предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе реализации ВК РФ.[33]

В то же время согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г. работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Приведенное требование кодекса призвано положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, которое наблюдается в период «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами.

При рассмотрении данной проблемы нужно иметь в виду, что в Федеральном законе от 19 июня 2007 г. «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» запрещается приватизация земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования[34]. Между тем далеко не всегда приведенные водоемы имеют питьевое назначение. Кроме того, в силу большой антропогенной нагрузки (рекреация и т. д.) пруды и карьеры могут перестать соответствовать необходимому качеству вод. При этом источниками питьевого водоснабжения могут служить и водоемы вне пределов территорий общего пользования. Таким образом, корректировка водного и, возможно, земельного законодательства будет продолжаться.

Сужение предмета возможного права собственности субъектов Российской Федерации лишь прудами и обводненными карьерами было вопросом острой дискуссии, в которой участвовали администрации субъектов Российской Федерации. По содержанию проекта нового ВК РФ от регионов звучали следующие интересные, но отклоненные предложения: