Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra - Мария Егорова

Так, известно, что некоторые органы исполнительной власти обладают статусом юридического лица (например, Правительство РФ). С точки зрения Гражданского кодекса РФ, они должны квалифицироваться в качестве некоммерческих организаций, созданных в форме государственного учреждения (ч. 8 п. 3 ст. 50 ГК РФ). Соответственно, не возникает вопрос и об адекватности организационно-правовой формы некоммерческой организации применительно к органам исполнительной власти (в приведенном примере – Правительству РФ). Однако в данном случае мы имеем дело с классическим примером юридической фикции. Проблемы организационно-правовых форм некоторых государственных структур вообще до настоящего времени представляют собой один из открытых вопросов в юридической науке (например, правовое положение Внешэкономбанка, Почты России или государственных корпораций). Кроме того, если Правительство РФ может быть признано некоммерческой организацией, то это еще не означает, что любая некоммерческая организация, прямо не наделенная законом государственными властными компетенциями, может быть признана субъектом публичного права.

10. Другой вопрос заключается в том, допустимо ли в принципе для государства установление обязанности членства в саморегулируемых организациях, являющихся некоммерческими организациями, в определенных сферах предпринимательской или профессиональной деятельности? Отчасти ответ на этот вопрос содержится в нормах п. 1 ст. 34 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ, согласно которым гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, становится очевидной правовая природа обязательного саморегулирования: оно представляет собой не правонаделение (и тем более не разновидность наделения частно-правового субъекта (некоммерческой организации) публичными правомочиями), а особый вид ограничения права, содержание которого определяется обязанностью вступления участников отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности в члены саморегулируемой организации. Практически это означает, что государство обязывает осуществлять отдельные виды хозяйственной деятельности только через посредство установления особых правил и стандартов саморегулирования, вырабатываемых самими членами предпринимательского или профессионального сообщества, а не регламентируемых государством в императивном порядке.

При ответе на вопрос о допустимости установления подобной обязанности можно задаться и другим вопросом: а вправе ли государство устанавливать обязанность по приобретению лицензий на осуществление лицензируемых видов деятельности? В чем принципиальное отличие обязанности приобретения лицензии от обязанности осуществления хозяйственной деятельности в составе саморегулируемой организации? И в том, и в другом случае имеется ограничение по допуску к профессии или осуществлению предпринимательской деятельности. Только при лицензировании это ограничение контролируется публичным субъектом, а при саморегулировании – частно-правовым, поскольку государство самоустранилось от регулирования данной группы отношений.

Думается, что обязанность по вступлению в члены СРО представляет собой точно такую же обязанность, как получение лицензии. Отличие заключается в субъекте, контролирующем соответствие качества предпринимателя или участника профессиональной деятельности определенным критериям. При лицензировании такие критерии устанавливаются законом. При саморегулировании – самой СРО. Поэтому государство вправе устанавливать обязанность по вступлению в члены СРО в качестве условия для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности, но возлагает установление требований и контроль за их соблюдением, а также исполнение охранительных обязательств на СРО, контроль за деятельностью которой во избежание злоупотреблений правом со стороны СРО, в свою очередь, государство оставляет за собой. Если считать, что государство делегировало СРО свои правомочия, то о каком контроле может идти речь в принципе? В данном случае контроль предназначен для определения соответствия деятельности СРО тем требованиям, которые для нее установлены законом (государством). Значит, речь идет о контроле исполнения обязанностей, а не о контроле реализации публичной власти. В другом случае получится, что власть контролирует сама себя.

Таким образом, вне зависимости от содержания предпринимательской или профессиональной деятельности саморегулируемая организация не обладает или не может в принципе обладать публичными компетенциями. Также не может идти речь о некой «двойной» правовой природе саморегулируемых организаций, одновременно являющихся с одной стороны некоммерческими организациями, т. е. субъектами гражданского права, объединяющими участников предпринимательской (или профессиональной) деятельности, а с другой стороны – играющих роль органов саморегулирования, наделенных государством «некоторыми публичными функциями». СРО не обладают и не могут обладать публичными функциями. Это сугубо частно-правовой субъект.

11. Несмотря на то, что Закон о несостоятельности исходит из того, что арбитражным управляющим может быть гражданин, который зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, отдельные авторы приходят к заключению, что арбитражный управляющий, в силу своей правовой природы, не действует в коммерческом обороте посредством оказания услуг, не преследует цели получения прибыли и не имеет постоянного источника ее получения, из чего делается вывод о том, что арбитражный управляющий действует не только в интересах конкурсных кредиторов и должника, но и в интересах общества в целом, осуществляя при этом публичные функции[50]. С таким подходом нельзя согласиться по нескольким причинам.

Во-первых, в соответствии с п. 1 ст. 23 ГК РФ индивидуальным предпринимателем считается гражданин, который реализовал право на осуществление предпринимательской деятельности без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Согласно п.п. 3 и 4 той же статьи к нему применяются как правила, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, так и правила об обязательствах, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Поэтому никак нельзя говорить о том, что арбитражный управляющий действует в обороте «не в целях получения прибыли».

Во-вторых, как можно иначе расценить имеющееся в ч. 1 ст. 20 Закона о несостоятельности положение о том, что арбитражный управляющий осуществляет профессиональную деятельность, «занимаясь частной практикой», как не указание на то, что деятельность арбитражного управляющего имеет сугубо предпринимательский характер? Разве это не означает, что он действует в обороте с целью извлечения прибыли? Или арбитражный управляющий в принципе действует безвозмездно (пусть даже в общественно полезных целях)? Или он действует как нанятый государством работник? Если арбитражный управляющий действительно обладает признаками, присущими нанятому работнику (по трудовому законодательству), то он должен осуществлять публичные функции не в качестве индивидуального предпринимателя, а в качестве должностного лица, и в этом случае его правовой статус должен приравниваться к государственному служащему или судебному приставу, что противоречит правовой сущности деятельности арбитражного управляющего, установленной Законом о несостоятельности.

И, в-третьих, если даже представить себе, что каждый отдельный член некоммерческой организации (например, арбитражный управляющий) обладает публичными компетенциями (даже частично), то это совершенно не означает, что некоммерческая организация, объединяющая таких субъектов в качестве своих членов, также обладает некими публичными полномочиями только на том основании, что ее члены имеют некие публичные компетенции. К тому же ст. 21 Закона о несостоятельности не упоминает ни о каких публичных компетенциях саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Содержание деятельности отдельно взятого арбитражного управляющего и деятельности СРО арбитражных управляющих различно. Даже если допустить, что у арбитражного управляющего и имеются некие «публичные полномочия», то деятельность СРО арбитражных управляющих направлена лишь на создание общих правил и стандартов осуществления ее членами своей профессиональной деятельности, определение и контроль соответствия уровня профессиональных компетенций каждого отдельного члена СРО данным требованиям и выдаче им «допуска к профессии». Другими словами, деятельность СРО арбитражных управляющих обладает сугубо частно-правовым характером и не связана с реализацией ее членами своих профессиональных полномочий вне зависимости от того, имеют эти полномочия публичный характер или нет.