Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование - Вера Гулина

Итак, сущность института местного самоуправления связана с объединением населения для реализации права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения (функция демократизации). Уровень муниципальной демократии зависит от осознания населением необходимости объединяться для решения вопросов местного значения и экономической самостоятельности, причастности к муниципальной собственности. Кроме того, эффективное решение вопросов местного значения зависит от материально-финансовой самостоятельности муниципального образования (социально-экономическая функция). Процесс демократизации, характеризующийся максимальной приближенностью к объектам управления, требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).

1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

В рамках конституционного и муниципального права проблема функций местного самоуправления исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях[57], но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического значения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти[58].

В последние годы появились некоторые научные работы, посвященные функциям местного самоуправления. В них представлены многочисленные трактовки понятия «функция местного самоуправления», различия которых обусловлены отсутствием в законодательстве легального определения данного понятия и фрагментарностью правовой базы. Однако понятие «функции института местного самоуправления» не получило еще завершенного оформления и требует углубленной научной проработки.

Взяв на вооружение высказывание Аристотеля, что «дефиниция может быть ценной или малоценной, но никогда – ложной или истинной»[59], полезно исследовать каждое определение функций местного самоуправления, представленные в научной и учебной литературе.

В юриспруденции термин «функция» означает деятельность того или иного института, направление деятельности, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающих роль в организации (упорядочении) общественных отношений[60]. Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на различных аспектах содержания понятия «функция». Для уяснения понятия функции местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная научная категория – «функция». Категории помогают раскрыть объективные законы существования и развития стоящих за ними явлений, а также создают систему понятий, без которых не может существовать любая наука.

Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление; введен в научный оборот Г.В. Лейбницем на рубеже XVII–XVIII веков. Первоначально он употреблялся, прежде всего, в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Трудно точно определить когда произошла социологизация и юридизация данного понятия, но о функциях в социологическом аспекте уже в середине XIX в. упоминают А.Г. Еллинек, О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер. В социологии этот термин служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому[61].

Для начала рассмотрим определения понятия «функция», представленные в философской литературе, так как философские понятия имеют неоспоримые преимущества перед частно-научными, поскольку играют главным образом методологическую роль. По мнению М.С. Строговича, именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований[62]. Цель философского подхода – выявление сущности, наиболее важных закономерностей, лежащих в основе функционирования и развития любого объекта познания. Все это помогает разработать общенаучные понятия и термины.

В истории философии понятие «функция» не разрабатывалось специально как философская категория, но оно широко применялось. Смысловое содержание его варьировалось в пределах следующего содержания: войство, деятельность, работа. Как философская категория «функция» впервые была рассмотрена в марксистской теории, получившей название «материалистическая диалектика». Понятийный ряд достаточно широк:

• внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений[63];

• деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого[64];

• форма воздействия предмета (явления) на другие предметы (явления)[65];

• отношение элемента к целому, которое делает действие элемента с точки зрения «интересов» данной системы целесообразным и, таким образом, служит обеспечению сохранения целого[66];

• избирательное, направленное на целостность, взаимодействие элементов системы в целом с внешней средой, выражающее ее внутреннюю целостную специфическую природу в отношении к внешней среде[67] и др.

Кроме того, более точное понимание категории «функция» требует уяснения специфики ее соотношения с такими понятиями, как «цель», «задача»[68], «деятельность». Уяснение данных соотношений необходимо, поскольку понятия «цели», «задачи», «функции», часто подменяя друг друга, встречаются в нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.

По мнению ученых, зависимость функций от целей (задач) проявляется, во-первых, в том, что цели (задачи) непосредственно обусловливают само существование функций; во-вторых, определяют их содержание и самым существенным образом влияют на формы и методы их реализации, предопределяют конкретные направления правового воздействия, то есть цель (задачи) первичны по отношению к функциям[69]. По мнению других ученых, цели (задачи) вторичны по отношению к функциям, то есть функции определяют цели и задачи. Нельзя поставить перед явлением какие-либо задачи, не зная его функций (А.И. Абрамов[70], Б.Т. Разгильдиев[71] и др.).

На наш взгляд, обе точки зрения являются обоснованными, так как такие соотношения можно рассматривать с различных аспектов. Так, например, если рассматривать институт местного самоуправления как элемент структуры государства, то в этом случае цель первична (объективна) по отношению к функциям местного самоуправления, так как условия функционирования института местного самоуправления определяются условиями жизни общества и государства. Если же рассматривать местное самоуправление как целостную систему, то в этом случае цель вторична (субъективна) по отношению к функциям института, так как она изначально будет определяться возможностями института и реализовываться через деятельность субъектов местного самоуправления. Кроме того, цель и задачи – категории по большей мере субъективные, поскольку любая деятельность перед началом осуществления требует постановки целей и задач.

Таким образом, цели (задачи) общества и государства определяют функции местного самоуправления как конституционного института, которые в свою очередь определяют цели (задачи) самого института и функции его органов.

Таким образом, сначала формируется система местного самоуправления в связи с общественно-объективными целями, а затем уже субъекты муниципальных отношений определяют и конкретизируют цели и задачи, которые реализуются в практической деятельности. Так, например, цели и задачи, закрепленные в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируются в программах социально-экономического развития муниципальных образований. В процессе функционирования происходит постоянное взаимодействие целей, задач и функций местного самоуправления, корректировка их взаимного содержания. Подобное непрерывное взаимодействие обусловлено теснейшей взаимосвязью указанных явлений и, в конечном итоге, их единством, ибо одно немыслимо без другого.

Таким образом, именно в контексте соотношения объективного и субъективного начал лежит одно из оснований отличий понятия «функция» от понятия «деятельность». Так, любое явление социальной действительности, в том числе и местное самоуправление, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости, а реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Однако если цель местного самоуправления как целостной системы имеет объективный аспект, то субъекты системы действуют в соответствии с субъективными установками. Деятельность является связующим звеном, благодаря которому цель из категории объективной превращается в реальность, в конкретный результат правового воздействия.