Формы и методы государственного управления в современных условиях развития - Коллектив авторов

Думается, что «копирование» системой исполнительной власти всей системы государственной власти проявляется также в большом количестве государственных органов, в нее входящих, многочисленном составе их должностных лиц (о чем уже речь шла выше) и сложной, разветвленной структуре каналов прямой и обратной связи. С учетом данных обстоятельств можно утверждать, что система исполнительной власти соразмерна со всей системой государственной власти, со всей глобальной системой государственного управления. Мы несколько раз говорили о необходимости наличия в головной социальной системе подсистемы, соразмерной с ней по объему, но ни разу не объясняли, что понимаем под объемом системы. Пришло время определить объем социальной системы как совокупность количества входящих в нее элементов (подсистем), числа физических лиц, объединенных в систему, уровня сложности и разветвленности ее каналов связи. С этих позиций система исполнительной власти соразмерна по объему со всей системой государственной власти, со всей гигантской системой государственного управления.

Таким образом, в систему государственного управления в качестве мощной подсистемы входит система исполнительной власти, которая структурно моделирует саму головную систему, соразмерна с ней по объему, обладает большой инерционностью и выполняет основную часть управленческих функций всей системы государственного управления. В силу названных обстоятельств система исполнительной власти способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизировать всю систему государственного управления, но и взять на себя выполнение части функций других государственных органов, обеспечить их системную координацию. Более того, система исполнительной власти, фактически являясь дублером системы государственного управления, может в сложных социально-политических, социально-экономических условиях не только обеспечить гомеостазис головной системы, но и функционально заменить ее.

Ранее мы задавались вопросами, действительно ли потребно системе государственного управления или так сложилось стихийно, что государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Это историческая случайность или неизбежная закономерность? Теперь ответы очевидны. Безусловно, так потребно системе государственного управления, вне всяких сомнений, это неизбежная закономерность, ибо без исполнительной власти ни общая система государственной власти, ни система государственного управления функционировать не могут.

Очевидна и неизбежность моделирования в системе исполнительной власти структуры всей государственной власти. Во-первых, в системе исполнительной власти должен быть точно такой же, но собственный механизм сдержек и противовесов. А во-вторых, для обеспечения стабильности в государстве системе управления исполнительной власти как фактическому дублеру этой системы, необходимы механизмы управления, аналогичные тем, что свойственны государственной власти вообще. Исполнительная власть не работоспособна ни без нормотворчества, ни без, естественно, исполнительной деятельности, ни без возможности принуждения, в частности назначения наказаний. И первое, и второе, и третье – суть ее каждодневной деятельности, в частности, обеспечивающей гомеостазис системы государственного управления при возникновении тех или иных динамических отклонений.

В отношении нормотворчества органов исполнительной власти крайне интересно исследование В. П. Уманской, доказавшей, что отмечающиеся в России «развитие системы правовых актов органов исполнительной власти и, как следствие, увеличение темпов роста количества правовых актов объясняется тем, что они напрямую зависят от потребностей общественного развития, которые в свою очередь, предопределяются уровнем экономического состояния».[28] Для обеспечения эффективности функционирования системы государственного управления необходимы также оптимизация как исполнительной деятельности, так и методов административного принуждения органов исполнительной власти, в том числе – реализации ими института административной ответственности.

Однако, если необходимость нормотворческой и исполнительной деятельности органов исполнительной власти ни у кого не вызывает сомнений, то целесообразность применения ими методов административного принуждения, в частности административной ответственности, воспринимается крайне неоднозначно. Между тем, еще Анри Файоль в своей классической работе «Общее и промышленное управление» целый параграф посветил рассмотрению соотношения двух институтов «власть – ответственность». Он писал, что «власть есть право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться» (выделено нами – Б. Р.), что «власть немыслима без ответственности, то есть без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток. Всюду, где действует власть, возникает и ответственность».[29]

Неоднозначную, но достаточно интересную, а поэтому заслуживающую анализа позицию по вопросу об административном принуждении как методе управления занимает Л. А. Мицкевич. Согласны с ней, когда она говорит, что «сущность управления состоит в подчинении воль многих (других людей) единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упорядочение поведения различных объектов управления»,[30] хотя при этом «государственное управление следует понимать не как властное воздействие субъекта на объект (мы бы сказали: «не просто как властное воздействие субъекта на объект» – Б. Р.), а как взаимодействие субъекта с окружающей средой (объектом управления) с целью познания присущих ей закономерностей и «гармоничного» встраивания в нее путем приспособления своего поведения к данным объективным закономерностям».[31] Но должны при этом отметить, что взаимодействие субъекта с объектом управления означает не совместную «дружескую работу», не отказ от властного воздействия субъекта на объект, а выработку субъектом управления на основе анализа информации, поступающей от объекта управления и из окружающей среды, таких форм и методов этого воздействия, которые соответствуют закономерностям окружающей среды и возможностям объекта исполнять данные ему властные предписания.

Категорически не согласны с Л. А. Мицкевич в том, что «нарастающая демократизация общества – путь прогресса и развития, сопровождающегося сокращением властного (включая принудительное) воздействия государства на граждан».[32] Сто лет назад В. И. Лениным была написана хорошо известная книга, где говорилось о неизбежности отмирания государства. Увы (а скорее, к счастью), такие суждения оказались иллюзорными. Исторический опыт показывает, что с течением времени властное, принудительное воздействие государства на граждан не сокращается, а лишь видоизменяется. Не поддерживаем мы и вывод Л. А. Мицкевич о том, что «граждане выполняют свои правовые обязанности, когда государство выполняет свои».[33] В жизни бывают самые разные ситуации, чему свидетельствуют и экскурс в историю, и современная действительность, а главное, не изменившаяся на протяжении тысячелетий психология человека.

Бесспорно, «борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения выполнения государственными органами своих функций в сфере позитивного (представляющего услуги) управления».[34] Конечно, «чтобы меры административного принуждения были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, восприниматься гражданами как справедливые, значит, административное законодательство должно быстрее приводится в соответствие с экономическими и социально-психологическими процессами в обществе».[35] Однако при этом не можем согласиться с выводом Л. А. Мицкевич о том, что государственное принуждение вообще, и административное принуждение в частности, «выполняет ограниченный круг задач, а именно не реализацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний».[36]