Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография - Лилия Глазкова

Бывали случаи, когда отдельные воеводы попадались на злоупотреблениях. Так, гороховский воевода князь Кропоткин и дьяк Семенов за взятки и грабительства были прилюдно биты кнутом, но такие меры не могли изменить поведения приказных людей, так как порочной была сама система управления.

Выборные земские старосты и целовальники, управлявшие на местах, не могли останавливать поборы со стороны воевод, а, наоборот, вынуждены были способствовать их наживе. Сохранившиеся расходные книги земских старост содержат соответствующие статьи расходов: «Ходил к воеводе, нес хлеба и калачей на 2 алтына, в бумажке денег три алтына, людям его дал две деньги… Приставам дал всем в братью 6 денег, да, стояв на правеже, дал приставу 2 деньги, да, когда платил деньги, дал сторожу в мешок 2 деньги, да староста взял за сено, что миром сулено воеводе, 4 гривны»51.

Такие отношения земского населения и воевод были настолько обыкновенным делом, что не вызывали жалоб. Но бывали случаи, когда отдельные воеводы и подъячие становились чрезмерно жадными, вызывая поток челобитных на имя царя. Особенно часто жаловались на воевод из дальних мест, где было «до бога высоко, до царя далеко». Доходило до бунтов. Так, в 1673 г. жители Кайгородка едва не убили воеводу Волкова. Правительству пришлось послать из Москвы сотню стрельцов для усмирения бунтовщиков52.

В царствование Алексея Михайловича были приняты некоторые меры, направленные на ограничение злоупотреблений чиновников. Так, запрещалось воеводам судить тех лиц, от которых на них поступали жалобы; судить их должны были воеводы ближайших городов, расположенных в радиусе 150 верст. Нельзя было назначать дворян воеводами в те города, около которых располагались их поместья и вотчины. Запрещалось воеводам получать с населения праздничные, месячные, въезжие и иные денежные платежи и поборы в виде продуктов – мяса, хлеба, рыбы и т. д. С. М. Соловьев отмечал, что «воеводы не могли вдруг отказаться от этих поборов и приносов, и земские старосты носили пироги и рыбу по старой привычке; доказательством служит то, что царь Федор Алексеевич должен был подтвердить указ отцовский»53.

1.4. Государственный аппарат и право в период образования и развития абсолютной монархии в России (вторая половина ХVII – ХVIII в.)

Термин «абсолютизм» произошел от французского слова absolutisme, производного от латинского absolutus (безусловный) и означает неограниченную монархию, т. е. такую форму правления, при которой верховная власть всецело принадлежит монарху54.

Возникновение абсолютной монархии в России принято относить ко второй половине ХVII в. Уже при царе Алексее Михайловиче резко упало значение Боярской думы: без совещания с Думой царь издал 588 именных указов, в то время, как указов, одобренных Боярской думой, было всего 49. Земские соборы не созывались с 1653 г. После конфликта царя с патриархом Никоном последний был низложен, что означало подчинение церкви государству55.

Основной системой в то время оставался феодальный способ производства, который постепенно приспосабливался к рыночным отношениям. Социальной базой абсолютизма в России было дворянство, занимавшее все должности в государственном аппарате. На время службы дворяне наделялись земельными участками (поместьями), однако не имели права передавать эти участки по наследству или каким-либо иным способом распоряжаться ими, т. е. становились квазисобственниками, полностью зависевшими от царя. В этом было отличие поместья от вотчины – наследуемой собственности, владелец которой не обязан был нести государственную службу. Зависимость дворян, владельцев поместий, устраивала центральную власть, которая постоянно расширяла практику наделения поместьями служилых людей и, таким образом, создавала новый класс помещиков, совместивших политическую власть на службе царю с экономической властью над порабощенным населением.

Окончательное оформление абсолютизма как формы правления произошло при Петре I. В 1701 г. функции Думы были переданы так называемой Ближней канцелярии, или Совету министров (Конзилии), состоявшей из министров, назначаемых царем. К этому времени относят и возникновение профессиональной государственной службы56.

В 1711 г. был учрежден Сенат, а Боярская дума окончательно перестала функционировать. Сенат должен был разрабатывать новые законы, контролировать финансы и деятельность администрации. Контрольные функции возлагались на обер-фискала и генерал-фискала, которым подчинялись фискалы на местах. Тайный надсмотр над судами и чиновниками, составлявший суть деятельности фискалов, опирался на систему доносов, которая «только способствовала дальнейшей деморализации народа… Опыт скоро показал, что такая мера не прекращала злоупотреблений; напротив, фискалы, пользуясь своим положением, сами дозволяли себе злоупотребления и попадались»57.

Виды различных незаконных поборов и способы извлечения выгоды из своего должностного положения становились настолько разнообразными, что не было возможности предусмотреть запреты на все эти злоупотребления. Поэтому в указе от 24 декабря 1713 г. Петр под страхом смерти в общей форме запретил чиновникам всех званий, без исключения, брать с народа любые посулы, а также обманом собирать деньги под видом оплаты за какие бы то ни было свои услуги. Всем также под угрозой наказания предлагалось доносить о таких преступниках, «не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц или что его служитель»58.

Особенно непримиримым борцом с разного рода должностными проступками считался обер-фискал Нестеров. Он донес царю, что сибирский губернатор князь Гагарин расхищает казну, берет взятки с купца Карамышева, торговавшего с Китаем, дозволяет вести незаконную торговлю табаком. Посланный по этому делу гвардии майор Лихарев собрал доказательства вины губернатора. Гагарин раскаялся и просил царя простить его и отпустить в монастырь на вечное покаяние, но Петр не простил, и князь Гагарин был повешен в Петербурге в присутствии родственников.

На самого обер-фискала Нестерова также поступил донос, после которого Нестерова подвергли пытке и установили, что он брал взятки деньгами и вещами с разных лиц для устройства их на должности воевод, а также собирал деньги с кабачников. Царь лично наблюдал за казнью. Сначала отрубили головы двум подчиненным обер-фискала. «Старик Нестеров, взойдя на эшафот, увидел государя, поклонился и закричал: – Виноват! Но помилования ему не было оказано, палачи тотчас начали его колесовать – ломали сперва одну руку, потом ногу, потом другую руку и другую ногу; истерзанный еще был жив в страданиях… Его потащили к плахе и положили лицом в кровь, вытекшую из голов двух казненных перед ним товарищей, потом отрубили голову. Головы казненных были воткнуты на железные колья; обезглавленные тела их навязали на колеса. Тогда с Нестеровым было казнено девять человек, еще несколько наказано кнутом и сослано на галерные работы, а четырем из них вырвали ноздри»59.

Мрачные и кровавые показательные казни не останавливали должностных лиц. Даже на пользовавшегося безграничным доверием Петра князя Меньшикова было заведено дело после того, как вскрылись его злоупотребления в Малороссии, где вельможа захватил множество земель. Однако своего любимца царь простил и продолжал ездить к нему обедать и пировать.

Осознавая недостатки существовавших в то время органов управления, и прежде всего приказов, Петр I в период с 1718 по 1720 г. произвел коренное преобразование системы центральных государственных органов, создав вместо приказов коллегии со строго очерченной компетенцией, которые руководствовались в своей деятельности Генеральным регламентом. Теперь устанавливались сроки для рассмотрения челобитных дел не более шести месяцев. В случае нарушения сроков грозил штраф в размере тридцати рублей в день. Царь установил также и сроки для исполнения предписаний начальства. После получения бумаги надлежало отвечать уже на следующий день, и только по сложным делам предоставлялась отсрочка на неделю. По обычаю того времени за неисполнение указа грозили разорение, ссылка и даже лишение живота, однако старинная медлительность в делах долго еще раздражала царя.

Местные органы управления были преобразованы в 1702 г., когда царь отменил должности губных старост, а их функции передал воеводам. С целью предупреждения казнокрадства на местах Петр I направлял в области таких лиц, которые, во-первых, не были бы связаны родством и дружбою, и, во-вторых, находились друг с другом во враждебных отношениях. Но такая политика иногда вредила делу, так как враги постоянно доносили друг на друга, и не всегда обоснованно.

По указу 1702 г. вводилось коллегиальное управление на местах: воеводы должны были управлять совместно с выборными дворянскими советами, состоявшими в больших городах из 3–4, а в небольших – из 2 дворян.