Зомби-экономика. Как мертвые идеи продолжают блуждать среди нас - Джон Куиггин

В железнодорожной отрасли приватизация каждый раз порождала те или иные проблемы. В Великобритании последним крупным объектом, который успело приватизировать правительство консерваторов, пребывавшее у власти в 1979–1997 годах, были железные дороги. Система железнодорожного транспорта была разделена на две части. Владение и управление железнодорожным полотном было закреплено за отдельной компанией Railtrack. Управление подвижным составом было предоставлено нескольким региональным компаниям. К 2000 году успел произойти целый ряд сокрушительных неудач, и правительство Блэра было вынуждено вернуть Railtrack под контроль государства. В настоящее время сильна неудовлетворенность частными операторами подвижного состава, и крупнейший из них, East Coast main line, был вновь национализирован в ноябре 2009 года. Частично приватизированное лондонское метро снова стало государственным в 2008 году. В Новой Зеландии железнодорожная сеть и управление поездами также отошли обратно к государству в 2003 году.

В отрасли телекоммуникаций приватизация также имела, мягко говоря, неоднозначные результаты. В большинстве случаев бывшие государственные монополии сохраняли свою рыночную власть. А конкуренция, на благотворный эффект которой рассчитывали, долго не возникала. Приватизированные компании делали капиталовложения для поддержания своей рыночной власти, а не ради улучшения качества услуг для клиентов. В Австралии лейбористское правительство во главе с Руддом, избранное в 2007 году, объявило о создании Национальной широкополосной сети (NBN), которая должна была, по крайней мере на первоначальном этапе, быть государственной.

Когда приватизация распространялась на такие ключевые сферы государства всеобщего благосостояния, как образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение и система уголовного наказания, это всегда давало неутешительные результаты.

В системе школьного и университетского образования традиционно соседствовали государственные и некоммерческие частные учреждения. Коммерческое образование играло незначительную роль и сосредоточивалось на предоставлении непродолжительных дополнительных курсов, предлагающих обучение профессиональным навыкам, например, на базе профессиональных училищ.

В 1990-е годы в США стала набирать обороты кампания за приватизацию школьной системы. Особую ретивость проявляла корпорация Edison Schools, акции которой быстро превратились в лакомый кусочек для инвесторов. Вскоре она получила в управление сотни школ в дюжине штатов. Обещала Edison многое, но не сдержала своих слов. Акции компании перестали котироваться в 2003 году, и сейчас ее доля в бизнесе по управлению школами практически нулевая. Как ни парадоксально, но серьезных успехов школьная приватизация достигла в Швеции, где в 1990-е годы была введена ваучерная система. Но хотя частные компании могли теперь конкурировать с государственными на равных, лишь 10 % учащихся предпочли частные школы, и по большей части это были некоммерческие учреждения.

В 1990-е годы в Новой Зеландии попытались приватизировать государственные больницы, превратив их в «королевские предприятия здравоохранения». Закончилось это настоящим бедствием: долги разбухли, а качество услуг резко ухудшилось. С приходом лейбористского кабинета Кларка в 1999 году реформы свернули, а королевские предприятия здравоохранения возвратили в управление избираемых региональных советов здравоохранения.

В США, где частный сектор в обеспечении медицинских услуг играет более существенную роль, чем в любой другой стране развитого мира, расходы на здравоохранение высоки, а показатели довольно низкие. Реформы, осуществленные администрацией Обамы и программа предоставления льгот на лекарства, принятая администрацией Джорджа Буша-младшего, должны были решить эту проблему. Однако отсутствие в итоговом законе Обамы нормы о «государственном страховщике»[128] стало препятствием для повышения эффективности системы.

Возможно, самая губительная форма приватизации – это создание частной полиции, тюрем и наемных военных формирований. Нет никаких доказательств того, что приватизация аппарата государственного насилия сокращает издержки, но приватизация такого рода приносит правительствам существенные политические выгоды. Во-первых, она позволяет избежать политической ответственности за неправомерное, иногда просто преступное применение силы.

В качестве примера следует упомянуть центры по содержанию мигрантов. Еще больший вред наносит деятельность таких компаний, как Blackwater, чьи агенты могут безнаказанно убивать, не опасаясь военного или гражданского правосудия.

Но приватизация не всегда неудачна. Хотя инфраструктурные системы в целом имеют четкие характеристики естественной монополии, в них бывает возможно выделить потенциально конкурентные сегменты, и тогда приватизация осуществима. Например, в случае с электроэнергетикой генерация электроэнергии допускает большую конкуренцию, нежели ее передача и распределение. Розничные функции (выставление счетов абонентам, подключение и т. д.) еще более конкурентны. Благотворность приватизации тем более вероятна, чем более устойчива конкуренция.

Наиболее успешные случаи приватизации связаны с фирмами, всегда смотревшимися чужеродным телом в государственном секторе, в особенности с фирмами, некогда спасенными от банкротства по социальным или политическим соображениям. Наглядные примеры – Rolls-Royce в Великобритании и General Motors в США. Там, где существует устойчивая конкуренция и не требуется особо пристальное внимание государства, приватизация обычно оканчивается благополучно.

Вопрос становится еще более запутанным, если учесть, что приватизация, как правило, проходит лучше при наличии компетентного, эффективного и ответственного правительства, но как раз в этом случае ее потенциальные выгоды минимальны. Некомпетентные и коррумпированные правительства плохо управляют государственными предприятиями, но, как в случае с Россией, зачастую еще хуже справляются с их продажей.

Рынки, конкуренция и регулирование

Идеология приватизации имеет несколько, на первый взгляд, парадоксальных следствий, касающихся государственного регулирования. Обычно приватизация и дерегулирование рассматриваются как близнецы-братья.[129] Но на практике приватизация сопровождается созданием огромного числа новых регулирующих органов и расширением полномочий уже существующих. На родине движения за приватизацию, в Великобритании, был создан целый ряд регулирующих учреждений, таких как OFTEL (отрасль телекоммуникаций), OFWAT (водоснабжение), OFGEM (газоснабжение и электроэнергетика), OFSTED (образование), OPRA (регулирование трудового пенсионного обеспечения) и др. Помимо этих особых регулирующих органов, за промышленностью в целом следят Управление по вопросам добросовестной конкуренции[130] и Комиссия по конкуренции.

Все эти органы появились после 1970 года, и с тех пор вместе с расцветом приватизации их полномочия многократно расширились. Членство в Европейском союзе добавляет к этому еще один этаж регулирующих органов.

В этом очевидном парадоксе отражается тот факт, что государственная собственность была ответом на провалы рынка. Приватизация не устранила этих провалов. В частности, даже в случаях когда государственные инфраструктурные предприятия, прежде чем выставляться на продажу, были разделены, существенные черты естественной монополии сохранялись. Надежды сторонников приватизации на то, что потребность в регулировании будет временной и отпадет, как только возникнет прочная конкуренция, по большей части не сбылись.

У новой модели регулирования есть некоторые преимущества. При традиционной модели государства-собственника инфраструктурные предприятия несли полную ответственность за происходящее в отрасли, в том числе за защиту окружающей среды, ценообразование и предоставление услуг. Это не всегда давало хорошие результаты. Экологические вопросы, в частности, редко удостаивались должного внимания со стороны по-инженерному управляемых организаций. При ценообразовании главным образом отталкивались от величины имеющихся издержек, а не от эффективного использования ресурсов. В некоторых случаях создание отдельного регулирующего органа улучшало ситуацию. Но приватизация вовсе не является неизбежным этапом в этом процессе.

То, что правительства не могут обойтись без масштабного регулирования, а «мягкие» регулятивные режимы доказали свою несостоятельность, как, например, в случае с электроэнергетическим рынком в США и отраслью телекоммуникаций в Новой Зеландии, не позволяет заявить, что государственные предприятия являются помехой для возникновения конкурентных рынков, способных привести к общественно оптимальным результатам. Государственная собственность – не единственный способ борьбы с провалами рынка, но в отсутствие сильного регулирования приватизация вообще не относится к числу таких способов.