Капитализм и свобода - Милтон Фридман

В практическом плане программа, известная под названием страхование по старости (Old Age and Survivor's Insurance, OASI), состоит из специального налога на зарплату плюс выплаты лицам, достигшим определенного возраста, сумм, размеры которых определяются возрастом, в котором начинаются выплаты, семейным положением и прежними заработками.

В аналитическом плане OASI включает в себя три отдельных элемента:

1) требование, предусматривающее обязательное приобретение широким кругом лиц особых пенсионных страховок (аннуитета), то есть принудительное создание фонда обеспечения престарелых;

2) требование, предусматривающее, что этот аннуитет должен приобретаться у государства, то есть национализацию этого страхового фонда;

3) схема перераспределения дохода, поскольку объем аннуитета, на который имеют право люди, присоединяющиеся к этой программе, не равнозначен налогам, которые они выплатят.

Совершенно ясно, что в объединении этих элементов нет никакой необходимости. Каждого человека можно обязать оплачивать свой собственный аннуитет, ему должно быть позволено приобретать его у частных фирм, и вместе с тем можно потребовать, чтобы он приобрел тот или иной конкретный аннуитет. Государство может заняться продажей аннуитетов, не принуждая людей приобретать определенные аннуитеты, и настаивать на самоокупаемости этого бизнеса. И совершенно ясно, что государство способно заниматься перераспределением и без помощи аннуитетов, чем оно, собственно, и занимается.

Поэтому давайте рассмотрим каждый из этих элементов в отдельности, дабы убедиться, насколько каждый из них оправдан, если оправдан вообще. Я думаю, что для облегчения анализа целесообразнее анализировать их в обратном порядке.

1. Перераспределение дохода. Программа OASI в ее нынешнем виде включает в себя две основные категории перераспределения: от одних получателей пособий OASI к другим; от налогоплательщиков вообще к получателям пособий OASI.

В первом случае перераспределение происходит главным образом за счет тех, кто присоединился к этой программе сравнительно молодым, в пользу тех, кто стал ее участником в преклонном возрасте. Последние получают и в течение определенного времени будут продолжать получать пособие большего размера по сравнению с тем, какое могло бы быть оплачено из их налоговых отчислений. С другой стороны, в соответствии с существующими ставками налога и пособий те, кто присоединился к этой программе в молодом возрасте, будут получать пособие в заведомо меньших размерах.

Я не вижу никаких оснований – ни либерального, ни какого-либо иного свойства – для того, чтобы оправдывать такого рода перераспределение. Пособие по старости, выдаваемое его получателям, не имеет отношения к их бедности или богатству; человек со средствами получает столько же, сколько неимущий. Налог, за счет которого выплачивается это пособие, представляет собой пропорциональный налог на заработки до определенного максимального предела. Он составляет бóльшую долю низких, а не высоких доходов. Каким же разумным образом можно объяснить необходимость налогообложения молодых ради выплаты пособий престарелым вне зависимости от экономического статуса престарелых, установление с этой целью более высоких налоговых ставок для более низких, а не для более высоких доходов или, наконец, увеличение доходных статей для выплаты этого пособия за счет налога с фонда заработной платы?

Перераспределение второго рода возникает вследствие того, что система, по-видимому, не является полностью самофинансирующейся. В течение того периода, когда ее действие распространялось на многих людей, плативших налоги, в то время как условиям выплаты пособия соответствовали немногие, система представлялась самофинансируемой и фактически даже создавала накопления. Но эта видимость создается при забвении накапливаемых обязательств по отношению к лицам, платящим налог. Представляется сомнительным, чтобы выплаченных налогов было достаточно для финансирования расчетов по накопившимся обязательствам. По мнению многих экспертов, даже при расчетах наличными потребуется дотация. Как правило, подобного рода дотации оказывались необходимыми для финансирования таких же систем в других странах. Это очень сложная техническая проблема, по которой могут расходиться взгляды самых беспристрастных экспертов, и вдаваться в нее здесь нет необходимости.

Для наших же целей достаточно задать лишь гипотетический вопрос: оправдана ли субсидия, если таковая потребуется, за счет рядового налогоплательщика? Я не вижу никаких оснований для подобной субсидии. Да, мы хотели бы помочь беднякам. Но оправдана ли помощь людям, независимо от того, бедны они или нет, по той причине, что они достигли определенного возраста? Не является ли такое перераспределение совершенно произвольным?

Единственный аргумент в пользу перераспределения, связанного с программой OASI, с которым мне когда-либо приходилось сталкиваться, является, с моей точки зрения, глубоко аморальным, несмотря на его широкое распространение. Он сводится к тому, что пе рераспределение в рамках OASI в основном помогает людям с низким доходом больше, чем людям с высоким доходом, несмотря на значительный элемент случайности, что следовало бы сделать это перераспределение более эффективным, но что общество не станет голосовать за перераспределение открыто, хотя оно будет голосовать за него как за часть комплекса мероприятий по социальному обеспечению. Суть этого аргумента сводится к тому, что общество можно обманным путем склонить к голосованию за мероприятие, против которого оно выступает, если представить его под фальшивой личиной. Нечего и говорить, что люди, выдвигающие подобные аргументы, громче других поносят коммерческую рекламу за то, что она «вводит в заблуждение»![42]

2. Национализация пенсионного страхового фонда. Предположим, что мы избегнем перераспределения, введя положение о том, что каждый человек должен оплачивать приобретаемый аннуитет, в том смысле, конечно, что страховая премия покрывает нынешнюю стоимость аннуитета с учетом как невыплаты пенсии по причине смерти, так и процентного дохода. Чем в таком случае оправдывается требование, чтобы человек приобретал аннуитет в государственной фирме? Если предполагается перераспределение, то, конечно, в дело вступает право взимания налогов, принадлежащее государству. Но если перераспределение не является частью этой программы и если, как мы только что могли убедиться, нет никакого основания включать его в эту программу, почему бы не разрешить тем, кто этого пожелает, приобретать аннуитет у частных фирм? Напрашивается тесная аналогия с законом штата, требующим обязательного приобретения автомобильной страховки на случай нанесения непреднамеренного ущерба. Насколько мне известно, ни в одном штате, где действует подобный закон, нет собственной страховой компании, не говоря уже о том, что ни один штат не принуждает владельцев автомобилей приобретать страховку в государственной компании.

Возможный эффект масштаба не может служить основанием для национализации пенсионного страхового фонда. Если такой эффект налицо и государство создает концерн для продажи страховых договоров, возможно, что, благодаря размаху своих операций, оно сможет предложить более дешевые цены, чем его конкуренты. В таком случае оно завоюет рынок без принуждения. Если же оно не в состоянии предложить страховые договоры по более дешевым ценам, значит, эффект масштаба отсутствует или является недостаточным для снятия отрицательного экономического эффекта государственной операции.

Одним возможным преимуществом национализации пенсионного страхового фонда может быть облегчение контроля за обязательной покупкой аннуитета. Это преимущество представляется, однако, малосущественным. Нетрудно разработать альтернативные административные процедуры, например вменить гражданам в обязанность прикладывать копию документа о выплате страховой премии к налоговой декларации или же обязать работодателей предъявлять доказательства соблюдения этого требования. По сравнению с существующими правилами эта административная проблема наверняка будет незначительной.

Издержки национализации явно перевесят такое ничтожное преимущество. В данном случае, как и в остальных, индивидуальная свобода выбора и конкуренция частных предпринимателей, заинтересованных в клиентах, обеспечат совершенствование имеющихся в наличии договоров о страховании и будут способствовать удовлетворению самых разнообразных индивидуальных запросов. В политическом плане это будет означать явный выигрыш благодаря тому, что удастся предотвратить расширение масштабов государственной деятельности и прямую угрозу свободе после каждого подобного вмешательства!

Некоторые менее заметные политические издержки сопряжены с особенностями нынешней программы. Связанные с ней проблемы становятся все более сложными и сугубо специальными. Человек непосвященный зачастую не в состоянии о них судить. Национализация означает, что подавляющее число «экспертов» становятся служащими национализированной системы или же ими являются тесно связанные с ней сотрудники университетов. Они неизбежно начинают выступать в поддержку ее расширения, не в силу узких личных интересов, спешу я добавить, но по той причине, что они функционируют в рамках системы, где руководство со стороны государства считается естественным для них и где они могут познакомиться с техническими приемами только такого руководства. Единственным спасительным средством противодействия в Соединенных Штатах было до сих пор существование частных страховых компаний, занимающихся операциями подобного рода.