Железные дороги России и государство - Владимир Якунин

Официальное учреждение Министерства путей сообщения во главе с выдающимся инженером, ученым и организатором железнодорожного дела в России П.П. Мельниковым относится к середине 1865 г. С этого времени правительством был взят курс на централизованное управление железнодорожным транспортом через систему государственных органов. Тем самым Россия в решении проблемы государственного регулирования транспорта на десятилетия опередила многие более развитые страны мира.

В последующий период государственное регулирование – как на казенных, так и на частных – железных дорогах России не ослабевало. Специальная правительственная комиссия во главе с графом Э.Т. Барановым, работавшая в течение 8 лет (1876–1884 гг.), в своем докладе императору Александру II сообщила, что основная причина серьезных трудностей на русских железных дорогах заключается «в полном отсутствии железнодорожного законодательства, регулирующего отношения железных дорог к товароотправителям». Обосновывая необходимость создания «железнодорожного закона», комиссия предлагала учредить Высший железнодорожный совет в качестве межведомственного органа с широким выборным представительством, с центральным и местными распорядительными комитетами.

Рис. 8. Санкт-Петербург. Здание вокзала Октябрьской железной дороги

В течение четырех лет шла борьба в правительственных кругах вокруг «Общего устава Российских железных дорог». Первоначальная редакция Устава, содержащего целый ряд радикальных мер по усилению правительственного надзора и контроля, неоднократно изменялась, поскольку она не отвечала интересам частных обществ. Лишь в 1885 г. император Александр III утвердил решение Комитета министров о введении Общего устава Российских железных дорог и организации Совета по железнодорожным делам, который просуществовал до 1917 г. Это было первое крупное правительственное решение, определившее основы государственного регулирования в соответствии с требованиями единого железнодорожного закона.

В 1889 г., одновременно с введением по всей Российской империи системы бесперегрузочных сообщений, в ходе осуществления железнодорожно-финансовой реформы в Министерстве финансов был организован Департамент железнодорожных дел, в функции которого вошел финансовый контроль за деятельностью всех частных железных дорог. С этой же целью в интересах снижения задолженности обществ казне (в терминах нашего времени – неплатежей) при Департаменте железнодорожных дел была образована Междуведомственная комиссии из представителей Министерства финансов, Министерства путей сообщения и органов государственного контроля под председательством С.Ю. Витте. В правления железнодорожных обществ, имевших долг казне, с начала 1890-х гг. стали вводиться представители Министерства финансов на правах правительственных директоров. Однако в области строительства железных дорог финансовый контроль по-прежнему оставался слабым. С образованием крупнейших железнодорожных монополий государственная система контроля за деятельностью железнодорожных обществ постепенно была ликвидирована. В течение 20 лет (1881–1900 гг.) казной были выкуплены 37 частных железных дорог, причем основным мотивом для этой меры были финансовые банкротства и расстройство хозяйства частных дорог. Это привело к слиянию железных дорог в достаточно крупные объединения и образованию железнодорожных обществ государственно-монополистического характера.

Последнюю точку в системе мероприятий по усилению государственного контроля на железнодорожном транспорте поставила тарифная реформа. К началу 1890-х гг. на ее основе была утверждена государственная монополия на железнодорожные тарифы. Все руководство тарифной политикой сосредоточилось в Министерстве финансов, в составе которого были учреждены Совет по тарифным делам, Тарифный комитет и Департамент железнодорожных дел, который, координируя деятельность тарифных органов, по существу держал под своим контролем всю экономическую деятельность железных дорог России.

Таким образом, до 1917 г. управление железными дорогами России находилось в руках трех правительственных ведомств: Министерства путей сообщения, Министерства финансов и органов государственного контроля. В МПС было сосредоточено все административное управление казной и железнодорожной сетью.

После февральской революции 1917 г. единое Управление железных дорог в центральном аппарате МПС было разбито на четыре самостоятельных управления – эксплуатационное, техническое, хозяйственное и административное. Это, однако, не устранило недостатков сложившейся по французскому образцу системы управления железнодорожным транспортом.

1.2. Советский период (1917–1991 гг.)

За годы Первой мировой войны железнодорожный транспорт, и прежде не удовлетворявший потребностей страны в полной мере, пришел в катастрофическое состояние: «Железнодорожный транспорт расстроен неимоверно и расстраивается все больше. Железные дороги встанут. Превратится подвоз сырых материалов и угля на фабрики. Прекратится подвоз хлеба»[5]. Транспортные проблемы встали перед государством и правительством во всей своей сложности.

В результате Первой мировой войны и иностранной военной интервенции были разрушены 74,5 тыс. км железнодорожных путей (включая станционные) и свыше 3300 металлических мостов. Протяженность эксплуатируемых железных дорог, находящихся в руках Советского государства, резко менялась в зависимости от положения дел на фронтах Гражданской войны. В декабре 1918 г. сеть железных дорог, проходящих по советской территории, составляла всего 25,4 тыс. км, но уже к концу 1920 г. она увеличилась до 63,9 тыс. км. Около 50 % подвижного состава было повреждено. Объемы ремонтных работ резко сократились. На ряде участков движение остановилось из-за отсутствия топлива.

В эти трудные годы советское правительство и лично его председатель провели огромную работу по восстановлению транспорта. Был издан ряд декретов и постановлений Совета Народных Комиссаров, направленных на поднятие дисциплины, экономию топлива, снабжение городов продовольствием.

В марте-апреле 1920 г. на IX съезде РКП (б) задача восстановления транспорта была признана первоочередной. Была принята и начала осуществляться развернутая программа ремонта паровозного парка.

Первым перспективным планом развития народного хозяйства советской республики был план ГОЭЛРО, которым намечалось построить 20 тепловых и 10 гидроэлектростанций общей установленной мощностью 1,75 млн кВт. В области транспорта предусматривалось увеличить грузооборот на 80-100 % по сравнению с 1913 г. В докладе VIII Всероссийскому съезду Советов (1920 г.) по плану электрификации России указывалось: «Необходимо создать основной транспортный скелет из таких путей, которые соединили бы в себе дешевизну перевозок с чрезвычайной провозоспособностью»[6].

Положение дел на транспорте улучшалось медленно и продолжало оставаться крайне напряженным. Нужны были новые решительные действия.

Переход в начале 1921 г. к новой экономической политике (НЭП) оказал огромное влияние на восстановление промышленности и транспорта. Для улучшения планирования была создана Государственная плановая комиссия (Госплан), а для конкретного руководства промышленностью – Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ).

В апреле 1921 г. народным комиссаром путей сообщения был назначен Ф.Э. Дзержинский, остававшийся при этом председателем ВЧК и наркомом внутренних дел. К этому периоду относится зарождение коллегиальной формы управления транспортом страны как межотраслевым комплексом.

В 1921 г. было принято решение об объединении всех железнодорожных, внутренних водных и морских путей сообщения на территории РСФСР в общую всероссийскую сеть путей сообщения и создании единого Народного комиссариата путей сообщения (НКПС). В состав НКПС вошли: центральное управление железнодорожного транспорта; центральное управление речного транспорта; центральное управление морского транспорта; центральное управление местного транспорта, ведающее автомобильным, гужевым и трамвайным транспортом, а также всеми погрузочно-разгрузочными работами и экспедиционным обслуживанием.

В 1922 г. Совнарком принял специальное постановление, которое знаменовало собой целенаправленное применение на транспорте начал хозяйственного расчета. В том же году для разработки плана перевозок как части общегосударственного плана при НКПС был учрежден постоянный совещательный орган, состоящий из членов коллегии НКПС, – Транспортная плановая комиссия (Трансплан). В задачи этой комиссии входила подготовка текущих планов перевозок и предварительная увязка их с техническими возможностями транспорта, а также подготовка перспективного плана восстановления и развития всех видов транспорта, участие в работах Госплана.