Проблемы развития доверительного управления в Российской Федерации - Борис Рубцов

2.2. Регулирование деятельности институтов, занимающихся доверительным управлением в России

2.2.1. Доверительные управляющие, учредители доверительного управления

Основные стратегии развития финансового рынка и государственные программы, принятые Правительством РФ в последние несколько лет для их реализации, направлены на совершенствование финансовых инструментов и отношений, возникающих между участниками рынка. Кроме того, после кризиса 2008 года, основной целью регулирования финансовой индустрии в целом (включая сегмент доверительного управления), стал поиск ответов на вызовы кризиса – адекватное регулирование рынка производных финансовых инструментов и финансовых инструментов, которые предлагают профессиональные участники своим клиентам в процессе создания структурированных продуктов, прежде всего в ходе секьюритизации низколиквидных активов.

В виде ценных бумаг данные продукты становятся предметами сделок по доверительному управлению, в том числе и в сфере коллективных инвестиций, привнося дополнительные риски, связанные с отсутствием транспарентности в процессах формирования денежных потоков и рисков базовых активов «внутри» данного финансового инструмента.

Основными органами государственной исполнительной власти, уполномоченными регулировать рынок доверительного управления в финансовой индустрии, являются Банк России и Министерство финансов РФ. В компетенцию Министерства финансов Российской Федерации входят функции по разработке, во взаимодействии с Центральным банком Российской Федерации, основных направлений развития финансового рынка. В компетенцию Национального Совета Центрального Банка входит рассмотрение вопросов развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации.

Министерство финансов вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере финансовых рынков и, в частности, деятельности по ДУ.

С 01.09.2013 ЦБ (с 2004 г до 01.09.2013 ФСФР России, ранее ФКЦБ России) осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций. К указанным организациям, в соответствии со ст. 76.1 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», относятся, в частности, организации, осуществляющие деятельность по доверительному управлению ценными бумагами в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг (ДУ), в том числе совмещающие этот вид деятельности с иными видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг – брокерской, дилерской, депозитарной. Кроме того, к этой же категории участников относятся и компании, осуществляющие деятельность по доверительному управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами (далее – УК ДУ КИ или Управляющий).

К компетенции Банка России отнесено право нормотворческой инициативы по вопросам установления следующих требований для указанных участников рынка:

• к собственным средствам (капиталу) и чистым активам;

• к срокам и порядку составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами;

• к обязательным (финансовым, экономическим) нормативам;

• к иным требованиям в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность Управляющих.

Нормативная база. Проблема. Учитывая существующее разграничение функционала органов исполнительной власти по разработке основных стратегий и направлений развития финансового рынка, а также по законодательной и нормотворческой инициативе, в правоприменительной практике сложилась следующая ситуация.

В рамках реализации основных стратегий развития финансового рынка и государственных программ, сформулированных Правительством РФ в предельно короткие сроки принимаются федеральные законы, для реализации требований которых необходимо принятие (внесение изменений) соответствующих нормативно-правовых актов Правительства, и принятие (внесение изменения) соответствующих нормативно-правовых актов, отнесенных к компетенции ЦБ РФ. Однако принятие необходимых нормативно-правовых актов Правительством, а также указанных изменений в нормативно-правовые акты, принимаемые ЦБ, реализуется последним с существенным отставанием. К примеру: изменения, внесенные в ФЗ № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ФЗ № 145-ФЗ) и вступившие в силу 01.09.2012 г… в части внесения изменений в типовые Правила ДУ (в данном случае были существенно изменены правовые конструкции функционирования ПИФов, а также установлен порядок функционирования нового типа ПИФа – биржевой), могли быть реализованными участниками рынка после внесения соответствующих изменений Правительством РФ в Типовые правила, которые, в свою очередь, вступили в силу по открытым и интервальным ПИФам 1904.2013 г., по закрытым ПИФам – 03.05.2013 г., по биржевым ПИФам – 30.07.2013 г. Таким образом, временной лаг составил от 7 месяцев (в случае с открытыми и интервальными ПИФами) и до 11 – в случае с биржевыми ПИФами. Таким образом, стоит подчеркнуть, что не все внесенные на уровне федерального законодательства нововведения могут быть в короткие сроки реализованы профессиональными участниками рынка в связи с отсутствием принятия (внесения изменений) нормативно-правовых актов, отнесенных к компетенции ЦБ РФ.

Приведенный пример как нельзя лучше иллюстрирует весьма часто повторяющиеся ситуации в системе регулирования деятельности финансовых рынков и, в частности, деятельности по доверительному управлению активами, при которых целеполагание программ, принятых Правительством РФ, и федеральных законодательных актов соответствует заявленным в программах целям и стратегиям развития финансового рынка в современных реалиях (изменения, вносимые в федеральные законы, Налоговый кодекс РФ и т. д.), а регулирование указанной деятельности на уровне подзаконных нормативно-правовых актов значительно отстает по времени, что является препятствием для эффективного ведения бизнеса, делает функционирование рассматриваемых институтов «неповоротливыми», что, в свою очередь, препятствует развитию финансового рынка в РФ в целом.

Участники. Для осуществления деятельности по доверительному управлению активами на финансовом рынке требуется специальное разрешение – лицензия. В соответствии с приведенными ранее основными направления развития института доверительного управления в финансовой индустрии это либо лицензия профессионального участника (в рамках управления ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги) либо лицензия на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами (в рамках управления коллективными инвестициями). При этом необходимо учитывать, что существуют ограничения по совмещению профессиональной деятельности по доверительному управлению и деятельности по доверительному управлению коллективными инвестициями с иными видами деятельности.

Действующее законодательство допускает совмещение следующих видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг: брокерская деятельность, дилерская деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами и депозитарная деятельность в одном юридическом лице. По данным НАУФОР, всероссийской саморегулируемой организации, объединяющей в основном небанковские финансовые институты, занимающиеся профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг (ведет свою деятельность с 1994 года как ПАУФОР, в 1996 официально зарегистрирована как НАУФОР) количество профессиональных участников рынка ценных бумаг с 2008 года неуклонно сокращается. Правда, в первом полугодии текущего года темпы этого сокращения заметно снизились. По итогам 6 месяцев 2014 года количество юридических лиц, обладающих лицензиями профессиональных участников рынка ценных бумаг в различных сочетаниях, составило 1178 компаний. Из них 649 сочетали в одном юридическом лице брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами; 130 компаний имели лицензию только на осуществление деятельности по управлению ценными бумагами; 11 компаний сочетали деятельность по управлению ценными бумагами с брокерской деятельностью; 5 компаний сочетали деятельность по управлению ценными бумагами с дилерской деятельностью (Российский фондовый рынок: первое полугодие 2014. События и факты. – М.: НАУФОР 2014). Таким образом, среди финансовых посредников наиболее конкурентоспособными и востребованными оказываются услуги по доверительному управлению в сочетании с брокерскими и дилерскими услугами.