Руководство по закупкам - Никола Димитри

Исходя из данных наблюдений, можно сказать, что проблема закупок действительно заключается скорее в сглаживании возможных изменений контракта или обходе адаптации контракта после начала проекта, нежели в раскрытии информации поставщиком до выбора проекта. В этой главе мы утверждаем, что форма контракта и механизм его присуждения может смягчить эту проблему закупок. В частности, компромисс между стимулами к снижению затрат и стимулами к осуществлению изменений и обмену информацией станет ключевым аргументом в пользу того или иного контрактного решения.

Мы утверждаем, что простые закупки, которые, по определению, несложно проектировать и в которых с достаточной определенностью ясно, что необходимо сделать, должны проводиться с использованием контрактов с фиксированной ценой, проектироваться как можно точнее (чтобы избежать необходимости адаптации) и присуждаться путем конкурентных торгов. Сложные закупки, которые, напротив, сложно спроектировать и которые полны сюрпризов в своей финальной конфигурации, следует проводить с использованием контрактов «издержки плюс», их стоит проектировать с малой степенью полноты проекта (с тем расчетом, что в ходе развития проекта понадобится его адаптация) и присуждать в ходе переговорного процесса квалифицированному поставщику с хорошей репутацией[147].

Идея наших рекомендаций была вызвана постоянной необходимостью выбора между стимулированием снижения затрат и предотвращением дорогостоящих и трудоемких переговоров, следующих за появлением необходимости в изменениях. Сильные стимулы к снижению затрат, заключенные в контрактах с фиксированной ценой, приведут к тому, что в момент переговоров по внесению изменений в договор и проект стороны не будут иметь возможности к проявлению гибкости. Потеря эффективности часто происходит из-за споров по поводу цены, в то время как настоящая проблема текущего поставщика заключается в желании использовать необходимость изменений для своей выгоды. Напротив, контракты «издержки плюс» не способствуют мерам по снижению затрат, но облегчают процесс переговоров по внесению изменений и адаптации начальных требований контракта[148].

Мы продолжаем утверждать, что выбор процедуры платежа (фиксированная цена или «издержки плюс») связан с последующим решением, которое должен принять закупщик: присудить ли закупочный контракт путем конкурентных торгов или переговоров с потенциальным поставщиком.

Хотя данное исследование было ориентировано, в первую очередь, на практику частных закупок, в нем также содержатся рекомендации для государственного сектора. В США в государственных закупках, обычно проводимых в соответствии с FAR, принято использовать процедуру конкурентных торгов. К примеру, с 1995 по 2000 гг. 97 % строительных проектов для государственного сектора в Северной Калифорнии были осуществлены путем проведения конкурентных торгов. Преимуществом конкурентных торгов является беспристрастность при присуждении проектов, однако этот вид процедур неэффективен для адаптации ex post. Соответственно, государственные закупки в сложных проектах подвержены падению эффективности.

Анализ данной проблемы, изложенный в следующем разделе, мы начнем с общего описания процесса выбора закупщиком формы контракта, что затем будет определять закупочные отношения с выбранным поставщиком. Далее рассматривается влияние типа выбранного контракта на использование механизма присуждения. Наконец, будет приведено обсуждение последствий для определения стратегии в бизнесе и в государственных закупках.

5.2. Основы контрактной деятельности

5.2.1. Контрактные компоненты: дизайн и механизмы стимулирования

В этом подразделе мы будем обсуждать и анализировать необходимые действия, предшествующие присуждению контракта, а именно его проектирование. Представим себе закупщика, желающего приобрести проект (товар или услугу) у поставщика. Для облегчения процесса закупки и получения необходимого результата закупщик должен обеспечить поставщика чертежами и основными характеристиками проекта. Это является первым параметром выбора контрактных решений покупателя: сколько следует инвестировать в предварительное проектирование, учитывая, что больший объем инвестиций позволяет повысить точность проекта (технического задания) и полноту характеристик. Безусловно, точность и детализированность проекта снижает необходимость проведения повторных переговоров для внесения изменений после того, как начался процесс закупки.

Зачастую непомерно дорого подготовить полный проект, включающий все необходимые чертежи и указания, описывающие необходимые потребности закупщика. Другими словами, всегда есть вероятность возникновения непредвиденных обстоятельств, на счет которых не существует инструкций, либо которые не предусмотрены чертежами. Это, в свою очередь, означает, что оговоренное изначально задание (план) может не привести к успешному завершению проекта, и закупщик может не получить ожидаемого результата закупок. Мы называем эту проблему неполнотой контракта (contractual incompleteness), поскольку она связана с тем, что предварительный проект и характеристики не отличаются полнотой и не являются точным описанием всего задания, а также не дают полного руководства к действию в случае любых неожиданностей[149].

Неполнота контракта в проекте зависит не только от первоначального объема инвестиций в предпроектные изыскания, но также и от того, насколько выбранный тип проекта подвержен влиянию непредвиденных изменений. Такие непредвиденные обстоятельства могут быть вызваны изменениями технологического или законодательного характера, которые слишком сложно предугадать и предусмотреть либо слишком дорого попытаться включить в предварительные проектные изыскания и учесть в проекте. Для реализации этой идеи мы определяем сложность проекта путем оценки стоимости подготовки достаточно полного набора планов, учитывающих большую часть возможных изменений. Чем сложнее проект, тем дороже будут попытки предотвращения неполноты контракта. Таким образом, первое решение закупщика должно относиться к определению необходимой полноты предпроектных работ и соответствующих инвестиций, учитывая известную стоимость проектирования и количество неконтролируемых событий, влияющих на продвижение проекта.

Вторым параметром процедуры принятия закупочных решений является выбор структуры платежей по контракту. Большинство закупочных контрактов являются разновидностями простых контрактов с фиксированной ценой или «издержки плюс». В первом типе контрактов закупщик предлагает подрядчику предварительно оговоренную цену для завершения проекта в оговоренных объемах; любые изменения обсуждаются отдельно по мере возникновения. Контракты «издержки плюс» не включают конечную цену, а скорее компенсируют подрядчику затраты (времени и материалов) и начисляют дополнительную оговоренную комиссию («плюс»). В контрактах «издержки плюс» затраты на непредвиденные изменения уже автоматически встроены в структуру договора[150].