Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

десятилетия, согласно некоторым исследованиям, объем частных расходов на здравоохранение практически сравнялся с объемом расходов государственных. Прямую зависимость между расходами и результатами в области здравоохранения определить невозможно, поскольку на состояние здоровья населения влияет не только расходование средств, но и множество других факторов. Вместе с тем, как представляется, низкие показатели в области здравоохранения в России связаны с сокращением государственных расходов. Согласно исследованию Всемирного банка, «хотя установление причинно-следственной связи затруднено, (в России) ухудшение состояния здоровья населения примерно совпадает со снижением реальных расходов на здравоохранение в государственном секторе» [World Bank 2005: 87, 129]. К концу десятилетия в России имелись сравнительно большие нерешенные проблемы здравоохранения, включая уровень преждевременной смертности среди мужчин, который редко наблюдается в мирное время; уровень инфекционных заболеваний, таких как туберкулез, который вырос в несколько раз за время переходного периода; и (наряду с Украиной) самые высокие темпы роста числа зарегистрированных случаев ВИЧ-инфекции в мире. Эта сильно приватизированная структура расходов была институционализирована во время переходного периода и сохранилась и после восстановления экономики.

Сочетание легальных и теневых платежей получило также развитие и в сфере образования. Закон об образовании 1992 года легализовал оплату дополнительных услуг на уровне среднего и высшего образования, а также коммерциализацию. Эти положения открыли возможности для взимания целого ряда платежей за классные занятия, репетиторство и другие образовательные услуги в дополнение к школьным и преподавательским доходам. К 1996 году в государственных школах было разработано сочетание платного и бесплатного образования. По самым лучшим из имеющихся оценок, плата за услуги репетиторов на уровне среднего школьного образования систематически давала прибавку в 60-100 % к зарплате лучших преподавателей в крупных городах и в 30–50 % – к зарплате преподавателей в малых городах и поселках [Kuzminov et al. nd]. Определенный объем услуг репетиторов был легитимным, но имелись и существенные злоупотребления, особенно на уровне вузов. Здесь преподаватели и администраторы, связанные с наиболее престижными институтами и программами, использовали вступительные экзамены в те или иные учебные заведения для создания систем дорогостоящего репетиторства и подготовительных курсов для абитуриентов, желающих поступить в вуз, а также прибегали к откровенным взяткам. По мере того как на протяжении 1990-х годов постепенно вводилась формальная плата за обучение, учащиеся осуществляли теневые выплаты институтам или их сотрудникам для поступления на оставшиеся финансируемые государством места, по сути оплачивая получение государственной субсидии.

Союз ректоров, объединявший крупные государственные университеты, стал основным источником противодействия заинтересованных сторон усилиям по обновлению государственного регулирования вступительных экзаменов и приёма в университеты. По словам Днепрова, реформистского министра образования в начале 1990-х годов, «нигде не было такой приватизации государственной собственности, как в вузах. 500 или около того ректоров страны стали по сути собственниками приватизированных государственных учебных учреждений»[183]. Структура расходов на образование в конце десятилетия выглядела очень похоже на здравоохранение: расходовалось около 5 % ВВП в целом, и половина этого – вне государственного бюджета. До 1,5 % ВВП было потрачено семьями на репетиторство и другие услуги, связанные с доступом к образованию [Проект 2000]. Здесь также баланс между государственными и частными расходами спонтанно сместился в сторону частных и теневых платежей.

Другие секторы также прошли через некоторые структурные реформы в условиях сокращения расходов. Рост платы за наем жилья был замедлен Госдумой, а приватизация жилья застопорилась. В 1999 году около 60 % жилья было формально частным, но только около 1 % был реорганизован в коммерческие формы (кондоминиумы), и большая часть из них – это новое частное строительство [Белкина 1999]. Население оплачивало около половины стоимости жилья, сохраняя высокую степень зависимости от бюджетных субсидий. Жилищное обеспечение превратилось в смесь остаточных прав найма жилья, субсидий, основанных на материальном положении пособий и частичных платежей за наем. В сфере трудовых отношений никакие правовые реформы проведены не были. Задолженность по заработной плате достигла своего пика в 1997–1998 годах, и широко распространились как скрытая безработица, так и неформальная занятость.

Таким образом, в России сформировалась неформальная система всеобщего благосостояния, которая практически не подчинялось ни государству, ни рыночным принципам. Государство спонсировало системы социального страхования и социальной защиты, но выплаты были ненадежными и зачастую слишком низкими, чтобы иметь какое-то значение. Оно субсидировало большинство услуг на низовом уровне, но не могло ни адекватно их финансировать, ни регулировать. Неформальные платежи опосредованно обеспечивали доступ, а поставщики услуг частично контролировали институты социального сектора. Система оставалась фрагментированной и информализованной. Масштабы частных расходов по основным категориям услуг приближались к государственным. Как предложил Гай Стэндинг для современных государств всеобщего благосостояния в более широком смысле, значительное число людей как на верхней, так и на нижней ступенях общества оказывалось оторвано от формальных государственных структур всеобщего благосостояния [Standing 2001].

Заключение

Несмотря на глубокую и продолжительную рецессию в России и сильный президентский политический режим, основные аспекты программы либеральной перестройки исполнительной власти на протяжении большей части 1990-х годов были заблокированы политической оппозицией. Как отмечается в исследовании социального кризиса в России, проведенном в 2001 году ОЭСР, большая часть унаследованной системы социальной защиты осталась на своем месте. Конституционная система фрагментировала власть, давая законодательным органам право вето на структурные изменения. Группировки умеренных проправительственных партий и реставрационных партий, придерживающихся жесткого левого курса, замедлили или заблокировали реформы. Защита прав на социальное обеспечение левым законодательным большинством, в значительной степени зависящим от государства, в какой-то мере перекликается с политикой западных государств в области социального обеспечения.

Но в России основная защищающая систему всеобщего благосостояния коалиция была слабо организована и идеологически догматична. Некое подобие стабильного расклада политических партий, профсоюзов, объединений работников государственного сектора и получателей льгот, ведущих переговоры об изменениях государства всеобщего благосостояния на Западе (и в более ограниченной степени – в переходных демократиях Восточной Европы), возникло лишь ненадолго и в зачаточной форме в середине десятилетия. Крайние левые, доминировавшие на протяжении большей части этого периода в законодательной власти, не имели прочной базы в трудовых или общественных движениях и были привержены некритическому реставрационному подходу, который приводил разве что к замораживанию ассигнования в структуре обеспечения благосостояния, уже утратившей жизнеспособность. Российское государство всеобщего благосостояния поддерживалось также и рядом бюрократических институтов, которые были гораздо сильнее, чем их аналоги в западных системах. Российские министерства социального обеспечения выступали в качестве субъектов, накладывающих вето на демонтаж и приватизацию, а также в качестве препятствий для влияния на политику со стороны Всемирного банка. Их сопротивление раскололо правительство и сместило баланс внутри государственных институтов в пользу противников либерализации.

Как результат, в условиях быстро стратифицирующегося общества стагнирующая система обеспечения благосостояния неуклонно продолжала лишаться финансирования. Слабость государства