Муниципальное право России - Всеволод Васильев

Если же Законом подразумевается иное – если формула об «осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий» (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, возникает сомнение в конституционности Федерального закона № 131-ФЗ в данной его части.

Разумеется, дело не только в чистоте юридической конструкции с точки зрения ее соответствия Конституции, а в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.

С другой стороны, оправдано решение дееспособными, обладающими достаточными ресурсами органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке. Это тоже способствует слому формальных перегородок, мешавших гибкому взаимодействию государственных и муниципальных структур.

Отношения в бюджетной системе, закрепленные в федеральном законодательстве, больше, чем какие-либо другие, свидетельствуют об относительности значения конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Причем новый Федеральный закон об организации местного самоуправления в этом смысле последовательнее, чем прежний. Он подчеркивает, что органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение установленных федеральными законами требований к урегулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых и бюджетных обязательств муниципальных образований. Еще больше ограничены бюджетные полномочия органов местного самоуправления при выполнении ими переданных государственных полномочий, а именно: порядок осуществления расходов местных бюджетов на реализацию этих полномочий устанавливается соответственно федеральным законом или законами субъектов Федерации.

Определение по-новому сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление не только возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, но и закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также установление правила, в соответствии с которым муниципальные органы вправе решать не переданные им государственные полномочия, изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношений. Перемены в компетенционном статусе местного самоуправления укрепляют единство системы народовластия. Оптимальное применение новых норм Закона, безусловно, будет зависеть от успешного экономического и социального развития страны. Реформа местного самоуправления происходит вместе с реформами здравоохранения, социального обеспечения, образования, жилищно-коммунально-го хозяйства, земельной и т. д. Последовательное осуществление этих реформ наполнит реальным содержанием права и обязанности местной власти. Вместе с тем возможно обратное позитивное воздействие органов местного самоуправления на осуществление общей политики государства в различных сферах экономической и социальной жизни, связанных с непосредственными жизненными интересами граждан.

2. Усиление роли органов государственной власти в формировании структуры органов местного самоуправления

Чрезвычайно значимо соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти. Успешное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население идентифицируется в системе способов прямого волеизъявления и системе органов, способных вести повседневную управленческую деятельность. Поскольку решать вопросы местного значения и выполнять полученные государственные полномочия призвано само местное сообщество, оно и должно определять формы этой деятельности. Иначе самоуправление как социальный феномен становится ущербным.

Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. определил, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.

Конституционный Суд России в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области установил возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. Он разъяснил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, следуя логике Суда, включать какие угодно ограничения самостоятельности населения. Используя эту возможность, Федеральный закон № 131-ФЗ указал на обязательность существования в каждом муниципальном образовании (за исключением малых) не только выборного представительного органа, но и главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, население от определения этих важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Само оно вправе определять в этой структуре целесообразность наличия только контрольных и иных органов.

Таким образом, роль государственной власти в лице федерального законодателя в регулировании организационной структуры местного самоуправления усилилась. Если учитывать нынешнюю общественно-политическую ситуацию, кризисное состояние местного самоуправления, эту меру можно оценить положительно. Как показала практика, сугубо автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти.

Конституционная формула при этом остается как бы заявлением о намерениях. Формально она действует, но фактически парализована нормами текущего законодательства, которые и применяются на практике. Дело не просто в юридической констатации противоречия или непротиворечия норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. конституционным положениям, суть в более общей и значимой политико-правовой проблеме о соответствии некоторых положений Конституции 1993 г. конкретным историческим условиям[84].

Почти то же самое с еще одной конституционной гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления – о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Это, по сути, концентрированное нормативное выражение соотношения государственной власти и местного самоуправления на определенном этапе строительства системы публичной власти в Российской Федерации.

К настоящему времени исчерпывающего официального толкования ст. 12 Конституции России, провозгласившей принцип невхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти, нет. Сформулирован ряд правовых позиций Конституционного Суда, смысл которых сводится к тому, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти (как и в случае осуществления полномочий органов местного самоуправления) в этом процессе. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность если не прямого, то косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. Таким образом, расширение легальных возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает потребности практики и может способствовать повышению эффективности усилий муниципальных властей.