Механизм правового регулирования внутреннего государственного финансового контроля. Монография - Марина Моисеенко

По данному признаку деятельность органов финансового контроля по проверке соблюдения финансового законодательства можно определить как деятельность за законностью и целесообразностью действий по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Однако признак целесообразности является не единственным критерием, позволяющим отграничить контрольные мероприятия от надзорных.

Еще одним признаком, позволяющим отграничить контрольные мероприятия от надзорных, является признак «инициативности». Так, имманентной характеристикой контрольной деятельности является необходимость осуществления периодического управляющего воздействия, адекватного отклонениям от намеченных промежуточных состояний системы. Для того чтобы иметь точную и своевременную информацию об этих отклонениях, управляющий орган должен либо самостоятельно, по своей инициативе, либо посредством уполномоченного им органа или звена, выполнять постоянное наблюдение за этими отклонениями и производить их анализ18. При обнаружении же отклонений от поставленных целей (либо при использовании ненадлежащих способов их достижения) принимаются меры по их предотвращению и привлечению виновных к ответственности19. Надзор же характеризуется тем, что надзорный орган не может выступать в качестве инициатора проверки-анализа нарушений закона проводится надзорным органом только по получении информации, свидетельствующей о нарушении законности и требующей принятия мер реагирования20.

Признак инициативности является и аргументом против надзорного характера деятельности органов финансового контроля. Признак инициативности реализуется органами финансового контроля при осуществлении проверочных мероприятий. В отличие от органов надзора (прокуратуры), деятельность органов финансового контроля направлена на постоянную, продолжаемую во времени, проверку соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства и не обусловлена поступлением в распоряжение налоговых органов информации, свидетельствующей о совершении правонарушений. Проверка соблюдения финансового законодательства осуществляется по инициативе налоговых органов, посредством процедурно-процессуальной деятельности, основу которой составляют обоснованные и адаптированные приемы, средства и способы. Поскольку постоянный учет и проверка того, как управляемый объект выполняет властные требования и предписания, является сущностной чертой государственного контроля, с этой точки зрения деятельность органов финансового контроля можно назвать контрольной.

Следующим признаком, позволяющим отграничить контроль от надзора, является критерий вмешательства в оперативную деятельность проверяемых и возможности их привлечения к ответственности. Если надзорные органы (например, прокуратура) при осуществлении своей надзорной деятельности вправе лишь обратить внимание на нарушение законности, то контрольные органы вмешиваются в оперативную деятельность подконтрольных субъектов, исправляют выявленные недостатки, непосредственно наказывают виновников21.

Такой признак, как вмешательство в оперативную деятельность проверяемых организаций, характерен прежде всего для контроля, но не для надзора.

Данную точку зрения разделяет М. С. Студеникина, по справедливому замечанию которой «полное невмешательство в оперативную деятельность обследуемых объектов характерно только для органов прокурорского надзора»22.

Финансовый контроль также предусматривает вмешательство в оперативную, производственную деятельность подконтрольных субъектов и привлечение их к ответственности. Но особенность рассматриваемых отношений в том, что при осуществлении налогового контроля налоговые органы вмешиваются в деятельность проверяемых субъектов в определенных случаях, и такое вмешательство имеет ограниченный характер.

Во-первых, определенные случаи вмешательства в деятельность налогоплательщиков регламентированы Налоговым кодексом Российской Федерации.

Во-вторых, вмешательство реализуется при определенных условиях. Например: при проведении выездной налоговой проверки, в ходе которой органы финансового контроля вправе истребовать необходимые документы, изымать документы; при получении информации о совершении правонарушения, в целях предотвращения которого налоговым органам разрешено обследовать помещение подконтрольного субъекта, проводить инвентаризацию имущества. Но в таких случаях объектом властного вмешательства может быть охвачена только та деятельность проверяемого субъекта, которая непосредственно связана с выполнением норм права, проверка соблюдения которых осуществляется органом финансового контроля. И если налоговый орган в ходе проверочных мероприятий обнаружит нарушение налогового законодательства, то самостоятельно решает вопрос о привлечении нарушителей налогового законодательства к ответственности.

Исходя из рассмотренных признаков, мы можем сказать, что деятельность органов финансового контроля по осуществлению проверочных мероприятий по своей природе относится к контрольной деятельности, поскольку сочетает в себе признаки и критерии, присущие контролю. Конечно, необходимо сказать, что органы финансового контроля наделены и надзорными функциями, но они стоят за рамками финансового контроля и осуществляются финансовыми органами исходя из дополнительных полномочий.

Неотъемлемыми частями финансовой деятельности являются государственный и негосударственный финансовый контроль.

При этом внутренний финансовый контроль является разновидностью как государственного, так и негосударственного финансового контроля.

Конечной целью финансового контроля, а также соблюдения финансовой дисциплины должна явиться оптимальная жизнедеятельность гражданина – высшей ценности общества23. Соответственно, и государственный, и негосударственный финансовый контроль должен осуществляться в интересах всего общества (в случае контроля денежных фондов государства) или в интересах каких-либо хозяйствующих субъектов, общественных групп, общественных образований (денежных фондов организаций, предприятий и учреждений независимо от их организационно-правовых форм; органов местного самоуправления; общественных объединений).

Понятие государственного финансового контроля содержится также в Модельном законе о ГФК, но поскольку модельные законы государств СНГ на территории отдельного государства не носят обязательного характера, а лишь рекомендательный, считать приведенное ниже определение ГФК нормативно установленным невозможно: «Государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов»24. В модельном законе не упоминается внутренний ГФК. Однако в п. 4 ст. 7 говорится о внутриведомственном «административном контроле»: «В органах исполнительной власти в обязательном порядке образуются структурные подразделения, выполняющие функции внутриведомственного контроля».

При этом государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением национального государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием государственных кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых организациях.

Государственный финансовый контроль на общегосударственном уровне осуществляется в отношении доходов физических и юридических лиц в целях налогообложения, соблюдения установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами, соблюдения правил внешнеэкономической и банковской деятельности.

объектом финансового контроля являются возникающие в рамках финансовой деятельности государства бюджетные отношения между участниками бюджетного процесса на всех его стадиях.

БК РФ к таким отношениям относит отношения по составлению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов), их утверждению и исполнению, а также контролю за их исполнением.

Предмет финансового контроля составляет деятельность участников бюджетного процесса по надлежащему выполнению возложенных на них обязанностей, исполнение которых обеспечивает достоверное бюджетное планирование и учет, целевое, эффективное и экономное использование бюджетных средств и имущества, своевременное и полное их возмещение.