Правовые акты органов управления - Марина Иванова

Можно отметить и некоторые другие особенности нормативных и ненормативных правовых актов, в частности, специфику органов, издающих эти акты (например, судебные органы принимают только ненормативные правовые акты и только в особой, свойственной этим органам, форме), юридические последствия несоблюдения, осуществления контроля за их действием и т.д. Однако на практике они выражаются далеко не всегда чётко и определённо. Довольно часто в форме правового акта, предназначенного для установления нормативно-правовых предписаний, издаются распоряжения и указания индивидуального характера или одноразового применения. Во многие нормативные правовые акты включаются ненормативные правовые предписания, что недопустимо с точки зрения законодательной техники. Дополнение, изменение и отмена нормативных правовых актов, а также распространение действия их на общественные отношения, не предусмотренные ими, зачастую производятся ненормативными правовыми актами. Издание ненормативных правовых актов не сопровождается отменой или изменением ранее принятых актов по тому же предмету. В лучшем случае это делается без точного и исчерпывающего перечисления отменённых актов. Издаваемые по одному и тому же предмету нормативные и ненормативные правовые акты не всегда согласовываются друг с другом, что ведёт к противоречиям между ними.

Также следует выделять и интерпретационный акт – документ, содержащий разъяснения действующих юридических норм, но не устанавливающий новые нормы (такие акты в большинстве случаев имеют такие наименования, как, например, «постановление», «разъяснение»). Как отмечает Н.И. Глазунова, характерная особенность интерпретационных актов заключается в том, что они действуют в единстве с теми нормативными документами, в которых содержаться толкуемые юридические нормы и находятся от них в зависимости.16 Существует два вида интерпретационных актов: 1) основанные на правотворческих правомочиях данного органа. В данную группу входят акты аутентичного и легального токования; 2) интерпретационные акты правоприменения. К этой разновидности относятся акты правоприменительного толкования, в том числе постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Правовые акты различаются по виду, то есть официальному признанию, которое устанавливается в конституции и законах и определяется спецификой правовых органов, принимающих те или иные акты. По мнению Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской отступления от классификации по форме недопустимо, поскольку она служит обеспечение стабильности правового порядка и укреплению законности.17 По юридической форме можно различать следующие виды правовых актов:

а) Конституция РФ, устав субъекта РФ;

б) закон с подвидами – федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции РФ, закон субъекта Российской Федерации, модельный законодательный акт – в рамках Федерации или СНГ;

в) постановления и иные акты законодательных органов;

г) указ и распоряжение Президента РФ, высших должностных лиц субъектов Федерации;

д) постановления, распоряжения и иные акты Правительства федерации и ее субъектов;

е) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации;

ж) правовые акты самоуправления с подвидами актов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов;

з) локальные (корпоративные) акты;

и) решения судов и контрольно-надзорных органов;

к) публично-правовые договоры и соглашения;

л) программы и декларации;

м) положения и уставы;

н) международно-правовые акты.

Еще один критерий классификации – различение правовых актов по способу оформления и придания юридической силы. Есть первичные акты – законы, постановления и другие правовые акты, непосредственно приобретающие силу с момента введения их в действие, и есть утверждаемые акты, к которым относятся, например, приказ министра об утверждения инструкции, постановление главы администрации об утверждении положения.

Правовые акты различаются также по порядку принятия. Речь идет об актах, принимаемых государственных органом в коллегиальном порядке (законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных органов субъектов РФ, судов и др.), а также – на основе единоначалия (указы и распоряжения Президента, распоряжения глав администраций областей и т.д.). Есть акты, принимаемые в коллегиальном порядке, но оформляемые актами единоличного характера (решения коллегий министерств, которые чаще всего проводятся в жизнь приказами министров). В других случаях предварительное коллегиальное обсуждение проектов актов служит способом их апробации, учета позиций специалистов, ученых, организаций-партнеров, а также общественного мнения.

Важным критерием классификации правовых актов, по мнению Н.И. Глазуновой, является их юридическая сила, объем (поле) действия. В зависимости от того, каким из органов, обладающих государственновластными полномочиями, приняты акты, к какому иерархическому уровню относятся содержащиеся в них правовые нормы, различают несколько уровней и типов правовых актов.

Во-первых, это акты федеральных органов. К ним относятся:

1) законы Российской Федерации:

а) Конституция (Основной закон) РФ; федеративный договор;

б) законодательные акты:

– федеральные конституционные законы;

– федеральные законы (основы законодательства, кодексы и др.);

2) подзаконные федеральные акты:

а) нормативные указы и распоряжения Президента РФ;

б) постановления и распоряжения Правительства РФ;

в) нормативные акты (приказы, постановления, инструкции и т.п.) министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других центральных федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, это акты органов власти субъектов Федерации:

1) законы субъектов Федерации;

а) конституции республик и уставы других субъектов Федерации;

б) законы.

2) нормативные подзаконные акты субъектов Федерации:

а) указы, распоряжения президентов (губернаторов);

б) постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления министерств субъектов Федерации;

г) акты органов местного самоуправления (представительных органов, глав местного самоуправления, муниципальных органов управления);

д) межгосударственные соглашения;

е) акты внутриорганизационного характера, действие которых ограничено рамками данного формирования (государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений, принятые их руководителями или коллективными органами).18

На наш взгляд необходимо обратить особое внимание на проблему соотношения понятий «закон» и «подзаконный правовой акт». Как отмечает В.Н. Яценко, она имеет четыре взаимосвязанных аспекта: историкогенетический, идеологический, правовой и организационный.19

Рассматривая правовой аспект проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо обратиться к конституционно закрепленной иерархии нормативных правовых актов. Согласно ч.2 ст. 4 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации установлено, что ее Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а при наличии такого противоречия действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ). Исключения из этого правила возможны, если речь идет о правовых актах изданных по вопросам, находящимся в сфере исключительной компетенции субъекта Федерации. Иначе говоря, при вторжении федерального законодательства в эту не подведомственную ему сферу, если федеральный закон входит в противоречие с законом субъекта Российской Федерации, действует закон субъекта Федерации.

Конституционная характеристика законов как документов высшей юридической силы не означает, что подзаконное регулирование лишается всякого смысла. В процессе осуществления своих полномочий исполнительная власть не может не издавать правовые актов, которые носят подзаконный характер, не противоречат законам, но лишь продолжают законы, в той или иной степени их развивают, дополняют, конкретизируют. Здесь возникает проблема соотношения закона и подзаконного нормативного акта в ее правовом аспекте. Как отмечает В.Н. Яценко, структуры законодательного и подзаконного регулирования не должны противопоставляться друг другу, поскольку и закон, и подзаконный нормативный акт принадлежат к одному и тому же роду социальных регуляторов, являются разновидностями нормативных правовых актов. Требуется известная самостоятельность, своеобразная автономия источников права, когда каждый из них имеет в правовой системе определенный сектор со своим предметом регулирования и, соответственно, выполняет специфические функции. И закон, и подзаконный нормативный правовой акт, являясь элементами национальной правовой системы, должны обладать четко определенным «удельным весом» в этой системе, что не должно вести к утрате подзаконного регулирования. Локализованные в сфере профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности, подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, лучше ориентированы на ее насущные потребности. Поэтому надлежащее подзаконное регулирование, не вторгающееся незаконно в законодательную сферу, должно поддерживаться государством.20