Эффективное правительство для нового века - Раби Абучакра

Преобразования в действии: форсайт в Великобритании

До недавнего времени за форсайт-программу правительства Великобритании отвечал Центр форсайта Отдела по вопросам науки, входящий в Министерство по делам бизнеса, инноваций и профессиональной подготовки. Центр форсайта и сканирования горизонтов занимался прогнозированием в двух направлениях: глубинные исследования долгосрочных – от 20 до 80 лет – перспектив и изучение отдельных потенциально важных проблем на ближайшие 10–15 лет.

В 2013 году собственную форсайт-программу инициировал и секретариат Кабинета министров Великобритании, но уже в марте 2014 года после парламентской проверки работы по форсайту в правительстве Великобритании оба подразделения были объединены в Исследовательскую группу сканирования горизонтов [8],[9].

Изначально британский форсайт был нацелен на изучение вопросов, связанных с разработкой материалов и технологий будущего; с кроссдисциплинарными научными исследованиями, выходящими за рамки узкой тематики; влияющих на государственную политику; ранее не изученных и находящихся вне сферы внимания других институтов; активно поддерживаемых заинтересованными сторонами. Выбираемые для форсайта проблемы отличал высокий уровень неопределенности. Например, масштабное исследование прогрессирующего ожирения было предпринято правительством именно потому, что никто не мог точно предсказать его последствия для системы здравоохранения и для общества в целом. Не меньшей неопределенностью и серьезностью последствий отличаются и другие темы исследований: мировая экологическая миграция, обеспеченность населения продовольствием и сельское хозяйство будущего, перспективы электронных торгов. На момент написания этой книги в центре внимания форсайта Великобритании числилось будущее городов и последствия старения населения.

Британский форсайт внес вклад в создание вариантов будущего на основе анализа фактических материалов, заполнив тем самым определенные пробелы в понимании текущей политики, и открыл возможности для политических решений и стратегических вмешательств, направленных на решение сложных проблем.

Бит Хаббегер, специалист по анализу устойчивости и рисков, в исследовании перспектив развития Швейцарии отметил, что термин сканирование горизонтов пока не имеет четкого определения[10]. Обычно он используется в двух значениях: как «инструмент политики, предназначенный для систематического сбора широкого спектра информации и фактических материалов о грядущих проблемах, тенденциях, прогрессе, идеях и событиях в политической, экономической, социальной, технологической или экологической среде организации», и как «собирательный термин для множества так называемых форсайт-процессов, направленных на повышение способности организаций решать проблемы, связанные с неопределенным и неоднозначным будущим». Наше понимание сканирования горизонтов ближе ко второму определению Хаббегера, при котором «инструмент политики» превращается в часть более широкой программы форсайта.

На практике сканирование горизонтов часто используется совместно со сценарным планированием при построении вариантов будущего для определения тенденций и стимулирующих факторов.

Сканирование горизонтов открывает для правительства гораздо более широкий спектр вариантов будущего. Метод помогает выявить области со значительными информационными пробелами и на этой основе сформулировать текущие исследовательские задачи; кроме того, он позволяет аналитикам обнаружить на ранней стадии те события, которые предвещают большие изменения. Примечательно, что успех сканирования горизонтов зависит от новейших технологий в меньшей степени, чем от глубины и широты вовлеченных в процесс экспертных сетей и связей. Чтобы обнаружить сигналы, чтобы собрать, систематизировать и осмыслить информацию, организациям требуется установить и поддерживать взаимодействие с широким кругом как государственных, так и независимых экспертов, работающих в самых разных областях – от экономики до социальной политики, от военной науки до информационных технологий, – как внутри страны, так и за рубежом. Наличие экспертной сети дает возможность постоянно отслеживать возникновение новых тенденций.

После сбора и анализа информации ее предоставляют другим сторонам – другим подразделениям правительства, компаниям частного сектора или широкой общественности. Для управления этим процессом требуется нечто вроде секретариата. В Сингапуре, например, такую функцию выполняет министр-координатор по вопросам национальной безопасности.

В правительстве должны существовать формальные механизмы, обеспечивающие интеграцию полученных данных в процесс выработки политических решений. Данные, полученные в результате сканирования горизонтов, нельзя игнорировать, ими нельзя пренебрегать. Опыт показывает, что это может обойтись очень дорого. Например, в 2004 году, незадолго до того, как ураган «Катрина» опустошил Новый Орлеан, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям провело тренинг по усложненному сценарию «Ураган „Пэм“», в котором ураган четвертой степени обрушивался на некий город в США. Но похоже, что данные, полученные в этом тренинге, не были внедрены в практику работы правительства[11].

Рисунок 1. Два значения понятия «сканирование горизонтов»

Источник: Центр исследований безопасности, Федеральное управление защиты гражданского населения, Швейцария

Информация, полученная в результате сканирования горизонтов, должна быть доступна для поиска и выборки всем сотрудникам правительственных учреждений. Более того, при разработке политики или стратегии от лиц, ответственных за итоговые предложения, требуется обязательное обращение к материалам сканирования по соответствующим вопросам.

Правительства, в которых форсайт формализован, обычно отличаются наиболее развитыми возможностями сканирования горизонтов. Например, единые службы сканирования горизонтов по широкому кругу вопросов созданы в Великобритании и Сингапуре. В других, прежде всего развитых, странах сканирование горизонтов проводится отдельными органами власти и не координируется в масштабах всего правительства. Главные объекты такого сканирования – наука и техника. Так, в Австралии был создан Консультативный комитет по технологиям здравоохранения, с тем чтобы «заблаговременно информировать учреждения здравоохранения Австралии и Новой Зеландии о новых и перспективных технологиях, имеющих особое значение, с целью обмена информацией о таких технологиях и оценки их потенциального влияния на соответствующие системы здравоохранения»[12].

Сканирование горизонтов может быть также направлено на поддержку конкретных проектов или вопросы государственной политики. Комиссия по консультированию отраслевых советов Нидерландов внедрила программу «Сканирование горизонтов Нидерландов», направленную на формирование приоритетов в сфере социальных исследований.

В Великобритании Центр сканирования горизонтов запустил проект Sigma Scan, являющийся частью форсайт-программы британского правительства. В рамках этого проекта было подготовлено около 250 кратких статей и обзоров по проблемам и тенденциям, которые могут оказаться актуальными для Великобритании в последующие 50 лет. Их тематика охватывает широкий диапазон вопросов государственной политики – от традиционной проблемы отношений Великобритании и ЕС до более отвлеченных тем – например, таких, как влияние трансформации нравственных ценностей на социальное поведение. Впоследствии сторонние эксперты обновили эту информацию и переработали четвертую часть документов. При каждом новом сканировании рассматривалась единственная тенденция, ей давалось четкое определение, оценивалась (ранжировалась) вероятность ее возникновения, степень воздействия и провоцируемые конфликты, а также кратко излагалось потенциальное влияние на политический курс. Центр привлек к работе в Sigma Scan сторонних исполнителей, обладающих опытом в сфере прогнозирования и государственной политики, в том числе консалтинговое агентство стратегического прогнозирования Outsights, центр изучения общественного мнения Ipsos MORI и некоммерческий исследовательский центр Institute for the Future.

Проект предусматривал взаимодействие и с высшими эшелонами гражданской службы. Первыми мероприятиями Sigma Scan стали симпозиумы с участием высших чиновников, крупнейших предпринимателей и других влиятельных лиц. Изначально цель проекта состояла в том, чтобы создать централизованную государственную базу данных результатов сканирования горизонтов. Однако проект приобрел столь широкую популярность, что многие министерства занялись самостоятельным сканированием горизонтов, тем самым похоронив надежду на создание единого ресурса. Опасность этой самодеятельности кроется в том, что министерства могут случайно проигнорировать серьезные проблемы в областях, не входящих в сферу их компетенции и опыта. Даже если форсайт действительно превратится в общепринятый метод принятия политических решений, координирование форсайт-программ отдельных министерств останется отдельной задачей[13].