Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Важнейшая задача исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Бюджетным кодексом Российской Федерации определяются принципы исполнения бюджета в современных условиях.

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете) – принцип единства кассы.

2. Учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителями и получателями бюджетных средств.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе детальной бюджетной классификации Российской Федерации – принцип прозрачности бюджета.

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкурсов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений.

Внедрение перечисленных принципов значительно увеличивает объем информации, которую нужно обрабатывать и контролировать. Обработать такие потоки информации можно только на основе внедрения современных автоматизированных информационных систем и технологий.

Как показывает международный опыт, для того чтобы можно было управлять рисками и использовать процесс бюджетирования в целях обеспечения эффективного и результативного планирования и исполнения с учетом ограниченности ресурсов, необходимо обеспечить комплексный характер бюджетов всех уровней, а также управление ими в рамках унифицированного процесса.

Подготовка и исполнение бюджета является комплексным процессом. В отсутствии усилий по обеспечению соответствующей координации разных элементов этот процесс может разбиваться на отдельные составные части, и в этом случае эффективность управления бюджетно-налоговой сферой понижается. Должно существовать четкое и понятное определение полномочий и ответственности исполнительного органа власти, который отвечает за разработку и реализацию бюджетной политики, включая подготовку и исполнение бюджета.

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

– данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним;

– данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;

– данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об исполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Минфином России основные направления налоговой политики Российской Федерации.

Качество прогноза макроэкономических показателей оценивается финансовым органом региона, который, по результатам оценки, либо предпринимает необходимые меры по анализу и исправлению методик прогнозирования, либо через подразделение, ответственное за формирование доходной части среднесрочного финансового плана, осуществляет прогнозирование структуры доходов по укрупненным показателям бюджетной классификации и в разрезе муниципальных образований, а также прогнозирование объема налоговых и неналоговых поступлений, прогнозирование объема доходов от предпринимательской деятельности. Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, осуществляет прогноз перечислений из бюджетов других уровней. Отраслевые подразделения финансового органа совместно с отраслевыми органами региона осуществляют прогноз по целевым бюджетным фондам.

При этом в процессе разработки прогноза доходной части среднесрочного финансового плана финансовый орган исполнительной власти региона использует:[74]

– данные о темпах роста объемов государственных (муниципальных) услуг;

– отчеты об исполнении бюджета за предыдущие годы;

– основные направления налоговой политики Российской Федерации;

– бюджет региона на текущий финансовый год;

– оценки ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год.

Подразделение финансового органа, ответственное за управление государственным долгом региона, составляет прогноз по государственному долгу описывающий сценарные условия прогноза государственного долга на три года, программу государственных заимствований на три года, источники финансирования дефицита бюджета, расходы на обслуживание долга и объемы выдаваемых государственных гарантий, на основе стратегии финансов региона на среднесрочную перспективу и основных параметров среднесрочного финансового плана (доходы, расходы, дефицит или профицит).

Подразделение финансового органа, ответственное за прогноз расходов бюджета, определяет объем планируемых расходов на основе:

1) направлений развития отраслей региональной экономики и соответствующих значений текущих и капитальных расходов по разделам функциональной классификации;

2) предложений по адресной программе капитальных вложений на среднесрочный период.

Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, формирует прогноз по межбюджетным отношениям на основе:

1) прогноза расходов бюджета региона на среднесрочную перспективу;

2) нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, формирует прогноз по целевым бюджетным фондам на основе прогноза расходов бюджета региона на среднесрочную перспективу.

Подразделение финансового органа, ответственное за формирование среднесрочного финансового плана, осуществляет балансировку его доходной и расходной частей как путем варьирования значений доходов и расходов по тем или иным статьям, так и путем корректировки методик прогнозирования параметров среднесрочного финансового плана; при этом разрабатываются несколько вариантов среднесрочного финансового плана.

Выбор единственного варианта среднесрочного финансового плана из вариантов, разработанных подразделением финансового органа, ответственным за формирование среднесрочного финансового плана, осуществляется администрацией территории.

Вариант среднесрочного финансового плана, выбранный администрацией территории, подлежит официальному утверждению администрацией с дальнейшим официальным представлением законодательному органу.

При этом информация об утвержденном среднесрочном финансовом плане распространяется в средствах массовой информации администраций территории.

Это является той областью, в которой многие страны с развивающейся и переходной экономикой до сих пор не смогли добиться существенного прогресса. Причины этого были различными, однако последствия одинаковыми: бюджет и бюджетный процесс фрагментированы, их части плохо увязаны между собой, а качество управления ими невысоко, что подрывает эффективность использования ограниченных бюджетных ресурсов.

В связи с этим возникает необходимость подготовки дополнительных рекомендаций в отношении того, при каких условиях любое отступление от принципов консолидированного бюджетирования может считаться допустимым и соответствовать надлежащей практике, и каким образом страны с развивающейся и переходной экономикой могут обеспечить соответствие этой практике.

Международный опыт свидетельствует, что результаты произведенных расходов улучшаются, а уровень контроля и устойчивости повышается в том случае, когда текущие и капитальные расходы управляются на консолидированной основе в рамках многолетнего планирования. Интеграция управления текущими и капитальными расходами имеет огромное значение как для обеспечения общей устойчивости и стабильности бюджета, так и для повышения обоснованности и прозрачности бюджетного планирования, в том числе оценки эффективности бюджетных программ и инвестиционных проектов с учетом их полной стоимости и достигаемых результатов. Это один из основополагающих и общепризнанных принципов надлежащей практики, соблюдение которого является одной из предпосылок для эффективного внедрения среднесрочного финансового планирования и БОР.

В то же время вплоть до настоящего времени в ряде стран с развивающейся и переходной экономикой управление капитальными расходами, а иногда и более широкими категориями расходов, включаемыми в особые типы программ (проектов), с финансовой и институциональной точек зрения полностью или частично оторвано от управления текущими расходами и общего бюджетного процесса. Это искусственно «ограждает» такие расходы от конкуренции при распределении бюджетных ресурсов, ослабляет финансовую дисциплину искажает критерии выработки и оценки реализации бюджетных приоритетов, а также подрывает самостоятельность и ответственность отраслевых ведомств, отвечающих за достижение результатов в сфере своей деятельности.