Руководство по закупкам - Никола Димитри

В следующих разделах будут обсуждаться методы неформального контрактования с учетом того факта, что эти методы в первую очередь применимы к случаям частных закупок, а их использование в государственных закупках во многом зависит от национального законодательства с соответствующим дискреционным правом, которое в конечном счете находится в руках государственного закупщика. Следует отметить, что различные методы, которые будут рассматриваться, обычно не взаимоисключающие; некоторые из них могут быть сгруппированы для создания набора (корпуса) инструментов, направленных на стимулирование обеспечения NCQ.

4.4.3. Отбор, или предконтрактные методы

Когда все параметры, относящиеся к закупке, формально закреплены в контракте (в смысле, описанном в предыдущем разделе), высокая конкуренция по цене на стадии присуждения закупочного контракта всегда приветствуется. Действительно, при полной контрактуемости все актуальные элементы закупки контролируются формальным соглашением и сильная конкуренция в цене желательна, так как она позволяет закупщику получить любой желаемый аспект качества по более низкой цене либо же добиться лучшего соотношения цены и характеристик закупки (в случае применения оценочной шкалы)[117].

Необходимость ценовой конкуренции на стадии присуждения контракта становится не такой очевидной, когда некоторые переменные параметры закупочных взаимоотношений можно отнести к неконтрактуемым. В ряде случаев объектом закупки является сложный комплексный проект, к примеру, состоящий в поставке крупной IT-инфраструктуры или включающий несколько сложных и взаимосвязанных заданий и требующий высоконастраиваемых товаров и услуг (что типично для оборонной промышленности), либо речь идет о строительстве сложного объекта недвижимости. Во всех перечисленных случаях высокая ценовая конкуренция скорее всего не будет оптимальным решением, поскольку цена не является определяющим фактором, а качество отличается сильной неконтрактуемостью (см. Главу 5 для подробного рассмотрения данного вопроса). В этой ситуации снижающие цену последствия конкуренции, как правило, повышают вероятность выбора низкокачественных поставщиков (чьи низкие издержки помогают в установлении низкой цены) и могут побудить подрядчиков еще сильнее снижать уровень неконтрактуемого и затратного качества на этапе исполнения контракта. Данное наблюдение становится особенно актуально, когда для завершения закупки необходимо проведение НИОКР (например, в оборонной промышленности или в медицинском обслуживании). Действительно, НИОКР в инновационных проектах зачастую бывает неконтрактуемой переменной, так как они относятся к деятельности, находящейся на границе технологического знания, а стремление к улучшению очень сложно измерить. Подобная интерпретация НИОКР в контексте того, что здесь называется NCQ, приводит нас к анализу закупок инноваций и продуктов НИОКР, подробно обсуждаемых в Главе 19. Здесь же остается лишь отметить, что закупки высокотехнологичных товаров и услуг, являющихся продуктами НИОКР, могут иногда требовать искусственного ограничения конкуренции, особенно на заключительных этапах закупки. Проблема заключается в том, что слишком сильная конкуренция на стадии производства опытно-конструкторской продукции снижает мотивацию к инвестициям в разработку, т. е. в более раннюю стадию НИОКР, предшествующую производству[118]. Действительно, согласно нашим наблюдениям, в некоторых случаях закупок для инновационных проектов в оборонной промышленности к участию в конкурентных торгах на получение контракта допускаются максимум две компании. Идея заключается в том, что ограничение количества компаний в пуле потенциальных поставщиков на этапе предварительного отбора ослабляет ценовую конкуренцию и повышает шансы получения контракта. Это обстоятельство побуждает участников больше инвестировать поставщикам в НИОКР перед этапом торгов и оставляет выбранному подрядчику больший запас средств для вложения в обеспечение неконтрактуемого качества[119]. Тем не менее, очевидно, что ограничение конкуренции не означает соответствующее снижение затрат для покупателя. Во-первых, концентрация рыночного влияния в руках нескольких конкурирующих фирм по умолчанию ведет к общему повышению цены. Во-вторых, повышение цен также является следствием снижения эффективности отбора наиболее производительных компаний из-за искусственного ограничения пула поставщиков.

Данное краткое обсуждение, а также более глубокий анализ в Главах 5 и 19 подтверждают, что смягчение ценовой конкуренции и предоставление подрядчикам большей ценовой свободы в плане прибыли очень часто являются необходимой предпосылкой для обеспечения NCQ. Вместе с тем на данный момент ничто не может гарантировать, что подрядчики действительно найдут нужные стимулы для использования данных запасов цены (или их части) для повышения качества. В конечном итоге этот «излишек» может быть сохранен подрядчиком в качестве дополнительной прибыли, вызванной смягчением конкуренции, если только подобное оппортунистическое поведение не приведет к негативным последствиям, которых подрядчик хотел бы избежать. Именно здесь вступают в силу все остальные методы повышения NCQ, основанные на контрактном и постконтрактном стимулировании.

Об этом будет подробно рассказано ниже.

Практический вывод 2.

Когда закупка включает в себя такие важные неконтрактуемые параметры, как проведение НИОКР, эффективным может оказаться смягчение конкуренции на этапе отбора, например, путем сокращения или ограничения числа конкурирующих поставщиков.

4.4.4. Контрактные методы

4.4.4.1. Метод «кнута и пряника» во время исполнения контракта

Методы поощрения и штрафы, назначаемые по контракту (во время и после его исполнения), могут быть введены на основе наблюдаемого качества; соответственно бонусы и штрафы могут измеряться как в денежной, так и в натуральной форме, как будет показано далее. Угроза потери бонусов или необходимости выплаты штрафов должна мотивировать подрядчика к повышению NCQ. Как было отмечено в подразделе 4.4.2, дискреционное право покупателя может быть снижено за счет публичного контроля бонусов и штрафов на основе удовлетворения потребителя, которое должно коррелировать с обеспеченным уровнем неконтрактуемого качества.

Тактика, используемая иногда для мотивации поставщика с целью повышения NCQ, заключается в угрозе досрочного расторжения контракта в одностороннем порядке. Стоит отметить, что расторжение контракта не основывается в этом случае на формальном нарушении его условий. Скорее, при составлении плана закупки в контракте может быть прописано, что если во время исполнения контракта уровень неконтрактуемого качества, измеряемый каким-либо показателем удовлетворения клиента, падает ниже определенной установленной отметки, закупщик имеет право отказаться от продолжения договора и найти альтернативные источники поставки. Конечно, поиск альтернативного поставщика может оказаться затратным, и чем выше эти затраты, тем менее вероятно, что покупатель захочет отказаться от существующего контракта в случае низкого качества его исполнения, и тем менее эффективна будет угроза расторжения в контексте обеспечения достойного качества, изначально выбранного подрядчиком.